Методологические основы исследования региональной политики

Самое неблагоприятное положение сложилось в Кайнуу (22,4%), Лаппи (21,2%), Похьойс-Карьяла (20%) и Пяйят-Хяме (18,3%). Однако даже в Уусимаа и Итя-Уусимаа безработица достигала соответственно 12% и 11,7%. К 2006 г. показатель по стране снизился ровно вдвое - до 7,7% (хотя структурная безработица осталась высокой), но контрасты между регионами сохранились - от 3,6% в Итя-Уусимаа до 17,1% в Кайнуу. Разница в темпах экономического роста отразилась также на покупательной способности домохозяйств и экономике коммун. В конце 90-х годов в провинциях с быстрым экономическим ростом доходы домохозяйств и налоговая база коммун росли быстрее, чем в «отстающих». Если в целом по стране за 1995-2000 гг. располагаемые доходы домохозяйств выросли на 30,6%, то в Уусимаа - на 56,2%. На 30-32% вырос показатель на Аландских островах, в Варсинайс-Суоми, Похьойс-Похьянмаа и Итя-Уусимаа, тогда как лишь на 10,1% в Кайнуу и 11,1% в Лаппи [3, с. 127].

В следующие 5 лет контрасты сократились, но лидеры и аутсайдеры остались в основном те же. В нынешнем столетии на фоне скромных темпов экономического роста происходит выравнивание показателей регионального развития. ВВП на душу населения в Восточной Финляндии и некоторых других отстающих областях за 2001-2012 гг. вырос больше, чем в среднем по стране. Однако лидерами по динамике стали Итя-Уусимаа и Варсинайс-Суоми. Самым слабым рост оказался в Этеля-Карьяла и Кю- менлааксо, на Аландских островах ВВП на душу населения даже сократился (хотя регион по-прежнему уступает только Уусимаа). В результате замедлился процесс миграции населения в крупные города и промышленные центры. Большинство финнов столкнулось с проблемами перенаселения крупных городов: избыточной нагрузкой на сектор социальных услуг (детские сады, школы, медицинские центры) и ростом цен на жилье.

Вследствие этого усилилась тенденция переселения людей в пригороды и ближние редкозаселенные коммуны, что становится дополнительным импульсом к их развитию. Новые вызовы сбалансированному региональному развитию связаны с быстрым старением населения, которое уже стало фактом в ряде коммун, и будет нарастать с каждым годом. 2013 год станет поворотным пунктом: численность населения трудоспособного возраста 15-64 лет начнет сокращаться в связи с достижением многочисленными послевоенными поколениями пенсионного возраста и малочисленностью молодого поколения из-за низкой рождаемости. Наиболее быстро и массово этот процесс будет происходить в столичном регионе, где, по оценкам, к 2025 г. населения в возрасте старше 64 лет будет на 80% больше, чем сейчас. Сбалансированная внутренняя миграция населения и рост иммиграции будут недостаточны для поддержания численности населения трудоспособного возраста на его нынешнем уровне везде, кроме Уусимаа. В провинции Похьойс-Похьянмаа вследствие высокого естественного прироста населения (высокой рождаемости) имеются возможности сохранить численность рабочей силы на нынешнем уровне. С наибольшими трудностями столкнутся компании в Восточной Финляндии и Лапландии. По оценкам, к 2025 г. численность рабочей силы в Восточной Финляндии будет на 20% меньше, чем сейчас. Нехватка рабочей силы будет накладывать ограничения на производство. Прогнозируются наилучшие возможности роста и обеспечения рабочей силой только в таких отраслях сферы услуг, как торговля, туризм, бизнес-услуги, а также здравоохранение и социальные услуги [1, с. 43].

Новые рамки для регионального развития создают и процессы глобализации. Компании решают проблему оптимизации издержек через дальнейшую интернационализацию деятельности. Менее производительное трудоемкое производство перетекает из Финляндии в другие страны, где рабочая сила дешевле. Это создает дополнительные проблемы для регионов, принимая во внимание еще и тот факт, что Финляндия с точки зрения инвестирования мало привлекательна для иностранного капитала. В этих условиях опора на инновации и «ноу-хау» становится важным фактором реализации конкурентных преимуществ как страны, так и регионов. При этом на четыре наиболее развитые провинции: Уусимаа, Варсинайс-Суоми, Пирканмаа и Похьойс-Похьянмаа приходится более 80% финских расходов на НИОКР.

Финские исследователи считают, что успех страны может опираться на более всеохватывающую и многообразную региональную структуру, нежели предполагают идеи централизации, преобладающие в бизнес-кругах, или же одностороннего развития крупных городов, поддерживаемые рядом политиков. Многополюсная региональная структура может стать одним из столпов конкурентоспособности, обеспечивая эффективность экономики Финляндии и сбалансированное социально-экономическое развитие. Города среднего размера и их окрестности имеют хорошие условия как для развития высокотехнологичных видов деятельности, так и для проживания населения, и должны быть основным объектом региональной политики [3, с. 130].

        Современный этап региональной политики начался с принятия в 2002 году нового закона о развитии регионов. Закон исходит из того, что региональное развитие вносит вклад в национальный экономический рост, который в свою очередь отражается на экономическом развитии регионов. Акцент в целевых установках региональной политики сделан на создании предпосылок для экономического роста регионов, основанного на принципах устойчивого развития, опоры на собственные силы и использование «ноу-хау», гарантирующего конкурентоспособность, благосостояние, занятость. Вместе с тем была подтверждена цель содействия сбалансированному развитию регионов, уменьшения различий в уровне развития регионов, улучшения условий жизни населения. Региональная и структурная политика ЕС рассматривается как дополнение и поддержка национальной региональной политики [11, с. 58].

Развитие регионов осуществляется на основе программ. Ответственность за развитие регионов возложена на государство и коммуны, а функции администрирования – на союзы коммун.

Правительство в начале срока полномочий на основе своей программы утвердила общерегиональные цели регионального развития. На 2007-2013 гг. были сформулированы три цели: укрепление национальной и международной конкурентоспособности регионов, усиление жизнеспособности регионов и уменьшение различий в уровне развития регионов, решение особых региональных проблем. Правительство может инициировать специальные целевые программы. В настоящее время их четыре: развития региональных центров, инновационных центров, сельской местности, архипелага [12, с. 37].

На основе решения Госсовета министерства в своих стратегиях регионального развития конкретизируют цели и меры общегосударственной региональной политики, принципы распределения проектов по регионам и объемы их финансирования. В своих стратегиях министерства также учитывают конкретные цели развития отдельных провинций, определяемые союзами коммун. Последние отвечают за осуществление задач региональной политики на уровне регионов. Совместно с другими заинтересованными организациями и ведомствами они готовят программу развития провинции на 4 года, которая базируется на плане развития провинции, определяющем долгосрочные цели развития (20-30 лет).

С 2008 года выработку общегосударственных целей регионального развития, координацию и контроль подготовки и выполнения программ союзов и коммун и других программ в рамках закона о развитии регионов с другими министерствами и союзами коммун выполняет новое Министерство труда и экономики. Оно образовано на основе Министерства торговли и промышленности, Министерства труда и части отдела развития регионов и управления МВД и находится на этапе организационного становления.

До 2008 года региональное развитие курировало МВД, и в общих чертах схема управления региональными процессами сохранится в новом ведомстве.

В соответствии с законом о развитии регионов 2007 года было скорректировано деление Финляндии на два пояса помощи. Прослеживается смещение акцента в инструментарии региональной политики с прямой помощи на развитие условий для предпринимательства и инноваций. При этом наметилось усиление значения местно уровня в открытой экономике с точки зрения успеха всего народного хозяйства, что привело к партнерству коммун и государства [4, с. 257].

Политика городов опирается на программу региональных центров. Она имеет два направления: политика развития мегаполисов, которая охватывает регион Хельсинки и включает городские программы провинции Уусимаа, и национальная городская политика. Регулирование отличается диверсифицированным подходом, учитывающим особенности развития как крупных и многосторонних университетских городов, так и промышленных центров и других средних и мелких городов. Особое место занимает комплексная политика развития крупных городских регионов, осуществляемая на основе двух программ – региональных и инновационных центров. Их значение для экономики и благосостояния Финляндии растет: они являются локомотивами развития своих регионов и моторами экономического роста всей страны. Акцент делается на укрепление их инновационного потенциала, развитие межрегиональных сетей сотрудничества и международных связей [3, с. 146].

Региональная инновационная политика осуществляется на основе программы инновационных центров. В программу 2007-2013 гг. включено 13 национальных сфер «ноу-хау», которые разрабатывает 21 региональный инновационный центр. Эти центры функционируют на базе технопарков и технологических центров, являются формой объединения усилий научно-исследовательских и учебных учреждений и бизнеса и выполняют проекты, призванные улучшить конкурентоспособность компаний и инновационный климат регионов. Заметную финансовую поддержку им оказывают городские власти. Крупные города занимаются разработкой инновационных стратегий развития своих регионов, нацеленных на укрепление предпосылок экономического роста и углубление специализации в рамках как внутристранового, так и международного разделения труда.

Дифференцированная региональная политика в зависимости от типа региона находит выражение также в выделении такого направления, как развитие сельской местности. Раз в четыре года разрабатывается комплексная программа политики развития сельской местности, которая определяет меры, ограничивающие возможное негативное влияние на сельские регионы некоторых решений центральных властей.

Одной из старейших составных частей региональной политики Финляндии выступает политика в отношении Аландских островов. Еще в 1948 году правительство создало долгосрочный комитет по делам архипелага. В 1967 г. его положение было законодательно закреплено в виде постановления. В 1981 г. был принят закон об архипелаге, который обязывает государство и коммуны обеспечивать развитие экономики, транспортных сообщений, услуг, культуры и охрану окружающей среды архипелага. Основным инструментом является программа развития архипелага, подготовку которой осуществляет комитет по делам архипелага совместно с министерствами, союзами коммун, коммунами, компаниями, общественными организациями [1, с. 46].

Для обеспечения равных возможностей развития регионов применяются специальные меры. Наиболее значимые – по развитию Восточной Лапландии и провинции Кайнуу, которые отличаются наиболее низкими темпами экономического роста, высокой безработицей, быстрым сокращением численности населения из-за миграции и отрицательного естественного прироста. Специальные меры практикуются в отношении регионов, столкнувшихся с неожиданными структурными проблемами – закрытием важных предприятий и увольнениями их персонала. Действия властей направлены на развитие предпринимательства, обучение рабочей силы, снижение безработицы, осуществление проектов дорожного строительства, предоставление коммунам субсидий. Профильные министерства , центры занятости и экономики совместно с коммунами и их союзами разрабатывают планы выхода из кризиса.

В договоре об условиях вступления Финляндии в ЕС были учтены особенности северных регионов с низкой плотностью населения. Для их поддержки в 1994-1999 гг. в число приоритетов структурных фондов ЕС была включена дополнительная «цель 6» - содействие развитию регионов с чрезвычайно низкой плотностью населения. В этот период Финляндия получила из структурных фондов ЕС 1386,6 млн. евро, ставшие большим подспорьем в преодолении последствий разрушительного экономического кризиса начала 90-х гг. В 2000-2006 гг. финансирование ЕС выросло до 2254,1 млн. евро вследствие включения регионов с низкой плотностью населения в новую «цель 1»  - содействие развитию и корректировке структуры отстающих регионов – с наибольшими размерами помощи [3, с. 143].

В 2007-2013 гг. финские программы осуществляются в рамках двух приоритетов деятельности структурных фондов: «региональная конкурентоспособность и занятость» и  «европейское территориальное сотрудничество». Примерно 90% финансирования приходится на реализацию цели  «региональная конкурентоспособность и занятость», которая распространяется на территорию всей страны, в том числе столичный регион, рассматриваемый как мотор экономического роста Финляндии. Такой подход отражает постепенное смещение акцента с традиционной помощи слабым регионам на стимулирование развития внутреннего потенциала всей территории страны. Распределение этих средств является прерогативой национального правительства. Разработка, осуществление, а также управление и контроль программ, частично финансируемых из структурных фондов ЕС, регулируются законом «О структурных фондах» от 29 декабря 2006 г. Правительство Финляндии также разработало и приняло национальную стратегию структурных фондов и программу мер по ее реализации на 2007-2013 гг. Эта стратегия тесно связана с национальными целями регионального развития и делает акцент на четырех аспектах деятельности:

1. стимулирование предпринимательства;

2. стимулирование инновационной  деятельности;

3. повышение занятости, квалификации  рабочей силы [1, с. 47].

4. улучшение транспортного сообщения  и условий окружающей среды.

Меры поддержки стратегии направлены в первую очередь на Восточную и Северную Финляндию, а также на проблемные территории Южной и Западной Финляндии.

Наиболее важным изменением на новый программный период стала прямая привязка региональной политики к Лиссабонской стратегии повышения конкурентоспособности, занятости и темпов экономического роста. Ресурсы финских программ структурных фондов уже сейчас почти на 80% ориентированы на приоритеты Лиссабонской стратегии.