Региональные особенности социального обслуживания лиц пожилого возраста

В ряде территорий на первом месте стоят социально-медицинские  услуги. Невысок интерес к социально-педагогическим услугам. Крайне низка потребность населения в социально-правовых услугах, предоставляемых в учреждениях социального обслуживания.

Приведенные примеры свидетельствуют  о неравномерности развития учреждений социального обслуживания. Имеется ряд территорий, в которых наблюдается приоритетное развитие двух типов учреждений: социальных приютов для детей и подростков и социально-реабилитационных центров для несовершеннолетних. Часто создаются несамостоятельные учреждения, а отделения в структуре действующих учреждений социальной защиты, в других - создаются мини-учреждения или учреждения-гибриды с функциональными признаками защиты, образования и здравоохранения.

Самостоятельным элементом  государственной системы  является социальное обслуживание, которое охватывает все виды социальной помощи престарелым, нетрудоспособным, семьям, имеющим детей, предоставляемые в натуральном виде [52].

Социальное обслуживание неразрывно связано с общей системой материального обеспечения пожилых и нетрудоспособных граждан, которое осуществляется в денежной форме, т.е. в виде различных социальных выплат - пенсий и пособий. Социальное обслуживание является существенным дополнением к таким выплатам, но не может заменить их. В этом смысле оно является вспомогательным звеном в системе социального обеспечения.

Словарь С. И. Ожегова  определяет «обслуживание» — как  работу по удовлетворению чьих-либо нужд. С указанным понятием связывается термин «услуга» — это действие, приносящее помощь другому. Оба эти понятия при всей их схожести, все же различаются. При этом если услуга предоставляется независимо от степени нуждаемости, то обслуживание связывается с общественной необходимостью (нуждой). Соответственно «социальное обслуживание» предоставляется обществом нуждающимся (гражданам, испытывающим недостаток в необходимом) бесплатно или на условиях частичной оплаты. Значит, право на социальное обслуживание имеют граждане, находящиеся в трудной жизненной ситуации [6].

В Федеральном законе № 195-ФЗ от 10 декабря 1995 года расшифровывается понятие «трудная жизненная ситуация»: это ситуация, объективно нарушающая жизнедеятельность гражданина (инвалидность, неспособность к самообслуживанию в связи с преклонным возрастом, болезнью и рядом других обстоятельств (сиротством, безработицей, отсутствием определенного места жительства, мало обеспеченностью, одиночеством и т.п.), которую он не может преодолеть самостоятельно [56].

Таким образом, в орбите социального обслуживания находятся, прежде всего, инвалиды и старые люди, дети. Социальное обслуживание заключается в деятельности специально созданных служб и организаций по их обслуживанию, принадлежащих федеральным, региональным и муниципальным органам и находящихся в их ведении. Такая деятельность может осуществляться также организациями иных форм собственности (в том числе частными) и гражданами, занимающимися индивидуальной трудовой деятельностью по социальному обслуживанию без образования юридического лица.

Социальное обслуживание можно определить и иначе - как  деятельность соответствующих служб и организаций по предоставлению гражданам, находящимся в трудной жизненной ситуации, социальных услуг.

Закон раскрывает также  понятие «социальных услуг». Ими считаются действия по оказанию помощи клиенту социальной службы, т.е. гражданину, находящемуся в трудной жизненной ситуации. Социальная услуга - это, таким образом, помощь указанным гражданам, оказываемая соответствующими социальными службами.

Социальное обслуживание осуществляется специальными службами бесплатно и за плату. Однако социальной услугой можно признать лишь такую услугу, которая предоставляется бесплатно или за неполную ее рыночную стоимость, т.е. полностью, либо хотя бы частично за счет средств общества. В этом суть  ее названия - «социальная» услуга.

Закон от 10 декабря 1995 года определяет критерии бесплатного социального  обслуживания в государственной  системе социальных служб. Они различны. Для граждан, не способных к самообслуживанию в связи с преклонным возрастом, болезнью, инвалидностью, не имеющих родственников, которые могут обеспечить им помощь и уход, - это низкий среднедушевой доход, ниже прожиточного минимума, установленного для региона, в котором они проживают.

Для тех, кто находится  в трудной жизненной ситуации в связи с безработицей, стихийными бедствиями, катастрофами, пострадали в результате вооруженных и межэтнических конфликтов, критерии малообеспеченности не установлены, им бесплатное социальное обслуживание должно предоставляться независимо от указанного выше условия (низкий среднедушевой доход). Также независимо от критерия мало обеспеченности предоставляется социальное обслуживание несовершеннолетним детям.

Что касается платных  социальных услуг в государственной системе социального обслуживания, то они оказываются в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации. Это является его компетенцией.

Условия и порядок  оплаты социальных услуг в социальных службах иных форм собственности, в том числе муниципальной, устанавливаются этими службами самостоятельно.

Социальное обслуживание в Российской Федерации исключает  какую бы то ни было принудительную опеку, оно осуществляется только на основании добровольного обращения  гражданина, который в дальнейшем вправе отказаться от получения социальных услуг.

Федеральный закон от 10 декабря 1995 года № 195- ФЗ «Об основах  социального обслуживания населения в Российской Федерации» закрепляет следующие виды социального обслуживании:

- содержание инвалидов и престарелых в учреждениях социальной защиты населения (стационары, полустационары);

- социальное обслуживание  инвалидов и престарелых на  дому;

- содержание детей  в детских учреждениях;

- социально-консультативная  помощь;

- реабилитационные услуги: профессиональное обучение и трудоустройство инвалидов, обеспечение инвалидов средствами передвижения, обеспечение инвалидов транспортными средствами, протезно-ортопедическая помощь гражданам [7].

К числу принципов  социального обслуживания относятся: адресность; доступность; добровольность; гуманность; приоритетность предоставления услуг несовершеннолетним; конфиденциальность.

Важную роль в становлении  концептуальных основ социального  обслуживания населения, уточнении основных его ориентиров, обосновании базовых принципов, выявлении его реальных возможностей сыграла Концепция развития социального обслуживания населения в Российской Федерации, одобренная решением Коллегии Минсоцзащиты России от 4 октября 1993 г.

Именно Концепция развития социального обслуживания населения в Российской Федерации, к разработке которой Министерством социальной защиты населения был привлечен ряд ученых (В. А. Иванников, В. А. Луков, М. С. Мацковский, Л. С. Ржаницына), стала первым документом, где был четко очерчен круг задач, стоящих перед социальным обслуживанием, даны основные понятия, применяемые в социальном обслуживании - «социальная служба», «социальные услуги», «работник социальной службы», «трудная жизненная ситуация», «клиент социальной службы», сформированы основные принципы организации и структура управления социальной службой; разграничены вопросы, которые входят в компетенцию Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления в сфере социального обслуживания [5].

Несмотря на молодость социального обслуживания как социального института, можно говорить о том, что его целевые установки, основные продуктивные функции, структура уже сформировались.

Социальное обслуживание возникло как естественная реакция  государства помочь людям в связи с наступлением тяжелых жизненных обстоятельств, оказать им действия, способные положительно повлиять на преодоление этих обстоятельств. Эти обстоятельства могут наступить у конкретного человека, семьи, группы людей, могут затронуть в случае глобальных социально-экономических потрясений большие по численности общности людей (к примеру, беженцы и вынужденные переселенцы).

Социальное обслуживание - важнейшая регулятивная система  стабилизации положения в обществе, нейтрализация негативных последствий острых противоречий в жизнедеятельности различных социально-демографических групп населения, инвалидов, система, которая должна быть наиболее полноправной и эффективно действующей в периоды социально-экономических потрясений. Качество этой регулятивной системы определяет не произвольно сформированная численность социальных служб, а степень органичности их единства, комплексная целостность, мера адекватности их действий и оказываемых услуг остроте проблем населения, его потребностей.

Законодательное закрепление права человека на социальные услуги (развитость которых характеризует уровень социального обслуживания) - это не только признание их огромной значимости, это - фактически признание их высокого статуса наравне с образовательными, медицинскими услугами, давно уже прочно вошедшими в нашу жизнь.

Сегодня Россия, являясь  в соответствии с Конституцией социальным государством, сумела в чрезвычайно сложных социально-экономических и финансовых условиях создать основы полноценной системы социального обслуживания населения.

В Российской Федерации  «обеспечивается государственная  поддержка семьи, материнства, отцовства  и детства, инвалидов и пожилых  граждан, развивается система социальных служб... » [20].

Конституция Российской Федерации содержит разграничение предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами. Статья 71 относится к ведению Российской Федерации регулирования и защиту прав человека и гражданина, установление основ федеральной политики, разработку федеральных программ в области социального развития Российской Федерации, формирование федеральных фондов регионального развития. Более широким является совместное ведение Российской Федерации и ее субъектов. Согласно статьи 72 Конституции к нему относятся защита прав человека и гражданина, координация вопросов здравоохранения, защита семьи, материнства, отцовства и детства, социальная защита, включая социальное обеспечение и обслуживание.

Следует также отметить, что согласно ст. 76 Конституции по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации. По предметам же совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные, нормативные и правовые акты субъектов Федерации. К этому следует добавить, что согласно части 3 статьи 39 Конституции Российской Федерации поощряется создание дополнительных форм социального обеспечения и благотворительность.

Положения Конституции, касающиеся социального обеспечения  и социального обслуживания, являются юридической базой, на которой основываются все нормативные правовые акты о социальном обеспечении и социальном обслуживании как федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации, так и местных органов власти.

Всеобщая Декларация прав человека в статье 25 провозглашает, что «каждый человек имеет  право на такой жизненный уровень, включая пищу, одежду, жилище, медицинский уход и необходимое социальное обслуживание, который необходим для поддержания здоровья и благосостояния его самого и его семьи...».

В последние годы  появилось  достаточно много нормативных правовых актов, регулирующих отношения по предоставлению гражданам социального обслуживания в различных видах и организацию деятельности соответствующих служб. Основополагающие из них - федеральные законы: от 10 декабря 1995 года № 195-ФЗ «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации», от 24 ноября 1995г. 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» [59].

Федеральный закон «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов» является базовым для института социального обслуживания, ибо регулирует в комплексе круг вопросов, касающихся социального обслуживания двух наиболее слабо социально защищенных групп населения - граждан пожилого возраста и инвалидов. Федеральный закон «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» закрепляет основы правового регулирования в области социального обслуживания граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации и устанавливает основные принципы, виды социального обслуживания, порядок оплаты социальных услуг, а также виды органов социального обслуживания. В ст. 20 упомянутого федерального закона закреплены полномочия федеральных органов государственной власти, а в ст. 21 - органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере социального обслуживания [56].

Особую ценность Закону придает  наличие в нем специальной статьи (статья 6) о государственных стандартах социального обслуживания, без которых невозможна объективная оценка деятельности социальных служб, качества предоставляемых населению социальных услуг, эффективности работы социальных служб в целом [35]. Не детализируя параметры услуг, подлежащие стандартизации, Закон ставит во главу угла самое, на наш взгляд, главное - чтобы стандартом соответствовали объемы и качество социальных услуг, порядок и условия их оказания. Другой крайне важный момент - единство требований, установленных Госстандартом социального обслуживания, к социальным службам различных форм собственности, что означает, для клиента равенство возможностей получения квалифицированной социальной помощи в какую бы социальную службу он ни обратился - находящуюся в ведении федеральных органов государственной власти, субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, негосударственную.

Правовое регулирование  в области социального обслуживания рассматривается в качестве одного из направлений деятельности государства по социальной защите населения. Основные концепции социальной политики Российского государства в общем виде отражены в программных правовых актах. Так, 26 февраля 1997 г. постановлением Правительства РФ № 222 утверждена «Программа социальных реформ в Российской Федерации на период 1996-2000 годов» /22/. В ней наряду с мерами по совершенствованию пенсионного обеспечения предусматривается развитие социального обслуживания пожилых граждан на дому работниками отделений социальной помощи, дальнейшее развитие системы учреждений социального обслуживания, для малообеспеченных пенсионеров - предоставление различных видов натуральной помощи т.д. Особое внимание при этом обращается на обеспечение гарантий прав граждан в области социального обслуживания.