Управление государственным имуществом области на примере государственного учреждения "Фонд имущества Амурской области"

Интегрирующим, системообразующим фактором, обусловливающим целостность государственной собственности как объекта государственного управления и отличие управления государственной собственностью от государственного воздействия на функционирование иных видов собственности, является общее юридическое свойство имущества, характеризующее принадлежность последнего государству.

При всем многообразии отношений государственной собственности их объединяет один важнейший признак - вещи, на которые направлены эти отношения, являются объектами права государственной собственности. Данный признак предопределяет специфику всех остальных элементов отношений государственной собственности, а также пределы и характер государственного управляющего воздействия на эти отношения, в основе которого лежат правомочия собственника. Указанный правовой статус государственного имущества обусловливает самые большие возможности, самый широкий объем полномочий государства по детерминации состояния и функционирования системы отношений государственной собственности в сравнении с иными видами собственности.

Несмотря на свою безусловную системную целостность и единство, государственная собственность вместе с тем представляет собой сложнейшую, комплексную и иерархическую систему отношений, структурируемую по множеству признаков, отражающих ту или иную сторону, тот или иной срез этой системы. Совершено обоснованно в экономической литературе государственная собственность характеризуется как самый сложный по своей структуре вид собственности, что обусловливается, главным образом, уникальной природой субъекта права государственной собственности. Сложнейшее организационное строение государства, его особая, политическая, природа, предопределяют не имеющий аналогов характер организации проявления государства как собственника, а следовательно, и всей системы отношений государственной собственности.

В Российской Федерации одним из важнейших критериев классификации государственной собственности, разделяющим ее на две крупных и относительно автономных подсистемы, является вид государственной собственности, которая в соответствии с Конституцией РФ и Гражданским кодексом РФ подразделяется на федеральную государственную собственность и государственную собственность субъектов РФ. Имущество, входящее в федеральную собственность, принадлежит на праве собственности Российской Федерации в целом. Имущество, составляющее государственную собственность субъектов РФ, принадлежит на праве собственности соответствующим субъектам РФ.

Таким образом, федеральная собственность и собственность субъектов РФ представляют собой два самостоятельных объекта управления, которым присущи как общие закономерности, свойственные строению и функционированию государственной собственности в целом, так и специфические признаки, заключающиеся главным образом в особом составе участников со стороны собственника, а также составе имущества, входящего в государственную собственность соответствующего вида.

Важнейшим направлением анализа системы отношений государственной собственности субъекта Российской Федерации как объекта управления является раскрытие их внутренней структуры с точки зрения конкретного состава участников этих отношений, механизма взаимодействия их с субъектами управления. Один из существенных признаков отношений государственной собственности субъекта Российской Федерации заключается в том, что обязательным их участником с одной стороны (со стороны собственника) всегда является субъект Российской Федерации, представленный в этих отношениях определенным кругом субъектов, осуществляющих от его имени правомочия собственника. Разумеется, специфика конкретных отношений государственной собственности субъекта Российской Федерации, механизм управляющего воздействия государства на данные отношения в значительной мере определяются особенностями статуса этих субъектов, характером их правовой связи с государством.

В первую очередь от имени государства в любых отношениях, в том числе в отношениях государственной собственности субъекта Российской Федерации, действуют органы государственной власти. В соответствии с п.3 ст. 214, п.1 ст. 125 Гражданского кодекса РФ от имени субъектов Российской Федерации права собственника осуществляют органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов. Поскольку указанные органы входят в состав государственного аппарата, находясь в отношениях власти - подчинения с другими государственными органами, государство имеет возможность административного воздействия на данных участников отношений государственной собственности субъекта Российской Федерации как путем установления в нормативных актах (носящих административно-правовой характер) компетенции соответствующих органов, так и непосредственно управления их деятельностью. При этом субъект управления государственной собственностью и субъект (участник) отношения государственной собственности могут совпадать, когда один и тот же государственный орган принимает управленческие решения и реализует их в конкретных отношениях государственной собственности. Вместе с тем часто данные субъекты не совпадают, и тогда одни органы государственной власти, наделенные соответствующими полномочиями, управляют деятельностью других органов, непосредственно участвующих в осуществлении права государственной собственности.

Однако в обоих случаях присутствуют два принципиальных обстоятельства:

а) моменту реализации права государственной собственности (т.е. возникновения конкретного отношения государственной собственности) непосредственно предшествуют управленческие отношения, возникающие в процессе выработки, принятия и исполнения управленческих решений, определяющих основания для возникновения конкретных отношений государственной собственности субъекта Российской Федерации и характер поведения в них соответствующих государственных органов;

б) государство непосредственно, через реализацию государственно-властных полномочий соответствующими органами государственной власти, определяет деятельность субъектов отношений государственной собственности субъекта Российской Федерации, выступающих на стороне собственника.

Данный механизм государственного воздействия на рассматриваемые отношения обусловлен особенностями статуса их субъектов, являющихся органами государственной власти. Вместе с тем на стороне собственника в указанных отношениях могут участвовать и субъекты, не являющиеся государственными органами. Так, в соответствии с п.3 ст. 214, п.3 ст. 125

Гражданского кодекса РФ в случаях и порядке, предусмотренных нормативными актами Российской Федерации и ее субъектов, по их специальному поручению от их имени права собственника могут осуществлять ораны местного самоуправления, а также юридические лица и граждане. Кроме того, права владения, пользования и распоряжения государственным имуществом от своего имени осуществляют создаваемые государством предприятия и учреждения.

Перечисленные субъекты не входят в состав государственного аппарата, не находятся в отношении власти подчинения с органами государственной власти и, следовательно, их взаимоотношения с государством, от имени которого они осуществляют права собственника, имеют не административную, а гражданско-правовую основу. Однако из сказанного не следует вывод, что государство в данном случае не управляет государственной собственностью - речь идет лишь о несколько ином механизме управления.

Субъекты, представляющие государство в отношении собственности в любом случае всегда находятся в правовой связи с государствами органами, и их взаимоотношения с данными органами, в том числе по непосредственному определению характера деятельности данных субъектов в отношении государственной собственности, являются, следовательно, объектом государственного управления. В качестве примера можно привести осуществление прав собственника государственного имущества доверительным управляющим, которое основано на договоре доверительного управления, заключаемом между управляющим и уполномоченным на то государственным органом.

Отношения, возникающие между ними в процессе заключения, исполнения и прекращения договора являются непосредственным объектом государственного управления. Действия соответствующего государственного органа определяются, в частности, утвержденными формами типовых договоров доверительного управления, установленными основаниями передачи государственного имущества в доверительное управление, распоряжениями этого или вышестоящего государственного органа о передаче конкретного имущества, утвержденным порядком подбора доверительных управляющих и иными административными актами, которые в значительной мере предопределяют характер использования государственного имущества в процессе доверительного управления. Механизм управления государственной собственностью в данном случае является, однако, более сложным, опосредованным, чем в тех отношениях, в которых непосредственно участвуют органы государственной власти.

Управленческие действия и решения служат непосредственной предпосылкой возникновения отношений государственной собственности субъекта Российской Федерации. Субъекты данных отношений и субъекты управления государственной собственностью субъекта Российской Федерации часто совпадают в лице одного государственного органа (т.е. происходит определенное пересечение управляемой и управляющей подсистем). Не случайно, поэтому в экономической литературе высказывается точка зрения, в соответствии с которой понятием "государственная собственность" охватывается предельно широкий круг отношений: от непосредственной реализации прав владения, пользования и распоряжения государственным имуществом до отношений внутри государственного аппарата, возникающих в связи с реализацией права государственной собственности. В широком, экономическом, смысле такая трактовка государственной собственности оправдана, так как охватывает весь функционально единый цикл осуществления права государственной собственности.

Однако с правовой точки зрения очень важно разграничивать, с одной стороны, непосредственную реализацию правомочий владения, пользования и распоряжения государственным имуществом в гражданских правоотношениях (т.е. собственно отношения государственной собственности) и с другой - осуществляемое в рамках системы органов исполнительной власти административно-правовое обеспечение реализации данных правомочий. Несмотря на тесную и неразрывную взаимосвязь указанные комплексы отношений имеют различную правовую природу и являются самостоятельными, несовпадающими элементами системы управления государственной собственности. Основные их различия заключаются в следующем:

Во-первых, отношения по управлению государственной собственностью функционируют исключительно в сфере государственного управления и являются властеотношениями: т.е. их субъекты находятся в отношениях власти и подчинения, и воля одного субъекта всегда доминирует над волей другого либо согласуется с волей другого на основе норм административного права. Гражданские же отношения основаны на равенстве и автономии воли их участников.

Во-вторых, участниками отношений в сфере управления государственной собственностью может быть ограниченный круг субъектов, обладающих особым правовым статусом, связанным с участием в реализации исполнительной власти (государственные органы, их руководители и иные субъекты, наделенные полномочиями или функциями по реализации компетенции государственных органов, уполномоченных управлять государственным имуществом).

Граждане и юридические лица (в том числе государственные предприятия и учреждения), не наделенные указанным статусом, не могут рассматриваться в качестве субъектов отношений по управлению государственной собственностью. С ними, реализуя правомочия собственника, государство вступает в гражданские правоотношения.

В-третьих, основанием (юридическим фактом) возникновения отношений в сфере управления государственной собственностью являются, как правило, односторонне-властные действия (веления) субъектов управления. В основе же возникновения гражданских правоотношений лежит свободное волеизъявление сторон.

Наконец, в-четвертых, отношения в сфере управления государственной собственностью, в отличие от гражданских правоотношений, не являются непосредственной юридической основой возникновения, изменения или прекращения прав на государственное имущество.

Таким образом, эффективность управления государственным имуществом зависит от рационального использования «триады» правомочий собственника:

1. полномочий по владению имуществом
2. пользованию имуществом
3. распоряжению имуществом.

Так же, проведенный анализ позволяет сделать вывод о том, что главным недостатком правового обеспечения процесса приватизации является отсутствие стратегического видения и системного подхода при разработке соответствующей законодательной базы:

1. Не завершена работа по обеспечению соответствия положений приватизационного законодательства нормам Конституции Российской Федерации и Гражданского кодекса Российской Федерации.
2. Не завершен процесс законодательного урегулирования вопросов разграничения государственной собственности на федеральную, государственную собственность субъектов Российской Федерации и муниципальную.
3. Отсутствует законодательство, регулирующее вопросы национализации и муниципализации, а также восстановления нарушенных прав государства как собственника приватизируемого имущества.

3.2 Проблема кадровой политики  в государственных учреждениях по управлению государственным имуществом в субъектах Российской Федерации

Система управления государственным имуществом испытывает безусловную потребность в переподготовке своих кадров. В отношении содержания переподготовки трудно дать однозначную оценку. Органы по управлению государственным имуществом, как и любые иные управленческие структуры, имеют функциональные подразделения:

• юридическое,
• кадровое,
• финансово-аналитическое,
• автоматизации и коммуникационного обеспечения;

А так же линейные отделы: аренды, приватизации, управления собственностью, учета государственного имущества. Сотрудники и функциональных и линейных структур в силу динамизма нормативно-правовой базы и в целом ситуации в стране нуждаются в регулярной и основательной переподготовке.