«Табель о рангах» Петра Первого, как система реформирования бюрократического аппарата

Особое место в системе  управления заняли коллегии,ведавшие торговлей и промышленностью, - Коммерц-коллегия, Берг-Мануфактур-коллегия. В 1720 году среди центральных учреждений появился Главный магистрат, основной обязанностью которого было управление городами, включая как судебную, так и административную власть.

Состав петровских коллегий при жизни Петра претерпевал  существенные изменения. В 1721 году была образована Духовная коллегия - Синод, который был выведен из подчинения Сената. В 1722 году из состава Берг-Мануфактур-коллегии была выведена Мануфактур-коллегия, образована для управления Украиной Малороссийская коллегия в Глухове, для лучшего  управления поместными делами Вотчиную контору Юстиц-коллегии сделали отдельной коллегией - Вотчиной. Ревизион- и Штатс-контор-коллегии были лишены статуса центральных учреждений и стали конторами Сената. Всего в 1721 году было 11, а в 1723 году - 10 коллегий.

Коллегии стали основой  центральной системы управления, хотя от старого приказного управления сохранилось много более мелких учреждений: Дворцовая, Ямская, Печатная, Медицинская, Полицеймейстерская канцелярии, Преображенский приказ и некоторые другие.

Постоянно сталкиваясь со знаменитой «московской волокитой» , характерной для деятельности приказов, Петр пришел к выводу, что максимальная эффективность работы государственного аппарата может быть достигнута только с помощью детальной регламентации деятельности каждого должностного лица и учреждений. Этот вывод царя вполне отвечал камеральной системе, деятельность которой была бы невозможна без детально разработанного документа - регламента, фиксировавшего все необходимое для существования бюрократического учреждения: его функции, обязанности чиновников, режим работы, делопроизводство, оплату труда и так далее. Но Петр «перескакал» западноевропейских теоретиков камерализма. Ему принадлежит идея создания целой иерархии регламентов.

При участии царя был создан документ, своеобразный регламент регламентов - Генеральный регламент (1719-1724 гг.). Он содержал самые общие принципы деятельности бюрократического аппарата, всех государственных учреждений. Каждое из них, кроме того, имело собственный  регламент, в котором уточнялись особенности работы именно этого  учреждения. Обязанности каждого  чиновника были, в свою очередь, записаны в «должность» - инструкцию, включенную в коллежский регламент. Характерным  для всеобъемлющего регламентационного мышления Петра стал регламент Адмиралтейской коллегии 1722 года, который Петр разрабатывал сам и считал образцом регламента центрального учреждения. В этот регламент  входило 56 должностей, начиная с  пространной должности президента и кончая краткой и даже анекдотичной должностью профоса: «Должен смотреть, чтоб в Адмиралтействе никто кроме  определенных мест не испражнялся. А  ежели мимо указанных мест будет  испражняться, того бить кошками и велеть вычестить».

Регламенты, как замысливал их Петр, отнюдь не были просто инструкциями. Тут важно заметить, что для Петра - реформатора государства - было характерно стремление перенести военные принципы на сферу гражданской жизни, государственного управления. Это проявлялось как в прямом распространении военного законодательства на гражданское управление, так и в придании законам, определяющим работу учреждений, значения и силы воинских уставов.

Примечателен поясняющий это наблюдение указ Петра от10 апреля 1716 года, присланный в Сенат: «Господа Сенат! Посылаю вам книгу Воинский устаф (которой зачат в Петербурхе и ныне совершен), которой велите напечатать число немалое, а именно чтоб не меньше тысячи книг, из которых ста три или более на словенском и немецком языке (для иноземццоф в нашей службе). И понеже оной хотя основанием воинских людей, аднакож касаетца и до всех правителей земских (как из оного сами усмотрите), того для, когда напечатают, то разошлите по препорции во все корпусы войск наших, также и по губерниям и канцеляриям, дабы неведением нихто не отговаривался. А оригинал оставьте у себя в Сенате. Петр».

Комментарий тут не нужен - гражданские служители («земские правители») получили в качестве нового свода  законов воинский устав, который  тотчас вступил в действие.

Конечно, не все положения  военных уставов были приложимы  к гражданской сфере. Тогда прибегали  к выборке из военных законов. В журнале Сената от 28 января 1723 года записано: «При том предлагал канцлер  граф Головкин, что справитца в Сенате надлежит ли с приличным указом выписать к гражданским делам что принадлежит из военного артикула».

Генеральный регламент и  многочисленные дополнения к нему установили четкий режим работы коллегий как  бюрократических учреждении. Он заключался в соблюдении единства времени и места бюрократического действия: в определенное время недели, дня и только в здании коллегии.

Из всего вышесказанного можно сделать вывод. Петр Первй - это величайший реформатор. Он за короткий промежуток времени, благодаря своему гению, смог полностью реорганизовать существующую систему государственного регулирования. И его «Табель о рангах» является следствием проведенной им государственной реформы.

2. ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА ПРИ ПЕТРЕ ПЕРВОМ

1. ТАБЕЛЬ О РАНГАХ

Табель о рангах, закон  о порядке государственной службы в Российской империи (соотношение  чинов по старшинству, последовательность чинопроизводства). Утвержден 24 января 1722 императором Петром I, который  активно участвовал в его подготовке. Первоначально закон состоял  из собственно Табели (таблицы) чинов  и 18 "Пунктов" (статей), пояснявших Табель и устанавливавших штрафы за её нарушение. Постепенно необходимость  в "Пунктах" отпала и в 19 в. их не включили в Свод законов Российской империи. Приложение 1,2

Основные принципы формирования бюрократического аппарата Преимущественное право на государственную службу предоставлялось дворянам (имелось  в виду главным образом потомственное  поместное дворянство). Это право  проявлялось, во-первых, в льготных условиях самого поступления на службу и, во-вторых, в более быстром продвижении  по ее рангам. Ставка на дворян учитывала  не только значение дворянства как  социальной опоры самодержавия, но также его более высокий в  целом образовательный уровень (дворянам легче было получить образование) и  имущественную обеспеченность. Последнее  было важно ввиду сравнительно низкого  материального вознаграждения за государственную  службу, которая считалась сословной  обязанностью дворянства. Существовало убеждение, что зависимость государственного служащего от получаемого им жалованья лишает его необходимой свободы суждений и поведения.

  Табель о рангах  предусматривала возможность поступления  на государственную службу и  представителей других свободных  сословий с получением соответствующих  классных чинов. Но такая возможность  рассматривалась как исключительная  и в значительной мере вынужденная.

  Один из главных  организационных принципов государственной  службы заключался в том, что  государственный служащий должен  был пройти ее снизу вверх  целиком, начиная с выслуги  низшего классного чина. Это диктовалось  как необходимостью замещения  всех должностей, так и получения  требуемой опытности (поскольку  сама практика службы была  главной школой профессиональной  подготовки чиновничества) 

  В каждом классе  необходимо было прослужить известный  минимум лет (в низших классах  обычно 3-4 года). За особые заслуги  по службе этот срок мог  быть сокращен. Переход в следующий  класс предполагался как занятие  открывшейся вакансии. В связи  с тем, что гражданских должностей  было больше, чем военных, в  гражданской службе открывалось  больше вакансий, а потому и  движение по службе там могло  быть более быстрым. Учитывался  и общеобразовательный уровень  государственного служащего. Законами 1731, 1747 и 1757 гг. предусматривалось,  что лица, окончившие курс наук  в кадетском шляхетском корпусе  и в университете, получали право  быть назначенными сразу не  только в XIV класс, но и в  более высокие обер-офицерские  чины. Поскольку число высших  должностей всегда было меньше  числа низших, продвижение по  службе нередко оказывалось слишком  медленным и не заинтересовывало  в продолжение службы. В связи с этим в гражданской службе минимум лет службы в каждом классе со временем стал рассматриваться как максимум, дающий право назначения на должность более высокого класса, а при отсутствии вакансий - производства в следующий класс с оставлением на прежней должности. Класс как ранг должности превращался в самостоятельный правовой феномен - ранг без должности, получивший название чина или классного чина (для отличия от чина вообще, чина как должности и звания), а за его обладателем утвердилось наименование «чиновник». «Табель о рангах» перевернула старую идею местничества: титул и звание превратились из основания для получения должности в результат продвижения по службе.»

  Получение чина более  высокого класса (на 1-2 ранга), чем  класс фактически занимаемой  должности, стало в гражданской  службе обычным явлением. Возможность  этого предусматривалась уже  в самой Табели, где говорилось, что если кто-то «выше ранг  получил, нежели по чину, который  он действительно управляет, то  имеет он при всяких случаях  ранг вышнего его чина». Тот,  кто получил следующий класс,  становился кандидатом на соответствующую  этому классу должность. Из  нескольких претендентов старшим  считался тот, кто раньше был  произведен в этот класс. Старшинству  производства придавалось огромное  значение. Закон 15 февраля 1742 года подтверждал это с полной определенностью: «... как в военной сухопутной и морской, так и в штатских службах обретающихся впредь производить в чины по старшинству и заслугам, а не по старшинству никого не производить». 13 января 1753 года такой порядок был вновь подтвержден, но делалось одно исключение для поощрения лиц, имевших «знатные» заслуги по службе: последние могли получать следующий чин в обход старших их по службе, но лишь по «высочайшему» усмотрению. В. А. Евреинов пришел к заключению, что «признание законом самостоятельного значения «табельного» ранга как чина» произошло при Екатерине II и Павле I. «Сначала в виде частной меры, а потом в 1767 году как общее правило установлено было отдельное от должности повышение в классах против класса, присвоенного занимаемой чиновником должности».

  Возможен был и  противный вариант: назначение  на должность более высокого  класса, чем чин. Необходимость  этого обнаружилась сразу же  после введения Табели, когда  пришлось па гражданские должности  высоких классов назначать людей,  не успевших выслужить соответствующие  чины. Чинопроизводство при этом обычно ускорялось. Служащий, назначенный на должность, класс которого был выше класса его чина, имел право лишь на «почести» по должности, но не получал тех преимуществ, которые были прямо связаны с классом чина (дворянства, например).

  Такой чин (не связанный  с должностью) сначала пытались  обозначать указанием классов  (например, коллежский асессор VIII класса, а после получения следующего  чина - коллежский асессор VII класса), но это оказалось неудобным,  прежде всего потому, что каждая  должность относилась лишь к  одному классу. Поэтому чины гражданской  службы стали обозначаться либо  наименованиями некоторых должностей (коллежский секретарь), либо званиями, относившимися к классу данного  чина (тайный советник), либо специально  созданными названиями (статский  советник).

  В связи с возникновением  феномена чина «Табель о рангах»  в середине XVIII в. как бы раздвоилась,  превратившись в своем основном  качестве в перечень чинов,  разнесенных по родам службы  и рангам; вместе с тем по-прежнему  в соответствии с классами  Табели распределялись все должности  в штатных расписаниях государственных  учреждений.

  Используя зарубежный  и отечественный опыт, Петр Первый  пытался создать принципиально  новую, очень прогрессивную для  того времени, систему формирования  бюрократического аппарата. При  оценивании результатов, которых  ему удалось достичь, нельзя  забывать что на момент создания «Табели» значение «аристократии» было велико, она являлась уже основной опорой самодержавия в Российской империи, и потому Петр не мог создать систему формирования бюрократического аппарата, основанную только на принципе «выслуги».

2. ЭВОЛЮЦИЯ « ТАБЕЛЯ О РАНГАХ»

Изменения «Табели о рангах»  начались еще при жизни Петра I и продолжались при его ближайших  приемниках. В основном они шли  по следующим направлениям:

  1) Пополнение и изменение  перечня должностей

  2) Повышение рангов  отдельных чинов и должностей

  3) Дальнейшее развитие  принципа заслуги и выслуги

  По мере увеличения  числа должностей (особенно в  гражданской службе) обнаруживалось, что обойтись без широкого  привлечения недворян на государственную службу нереально. Поскольку в условиях сословного строя России исполнение государственными служащими их должностных обязанностей было возможно лишь в том случае, если чиновник будет иметь статус дворянина, Табелью о рангах предусматривалось, что каждый, выслуживший первый (низший) классный чин, получал дворянство. Еще 16 января 1721 г. право на дворянство было установлено в общем порядке для всех офицеров. В законе говорилось: «Все обер-офицеры, которые произошли не из дворян, оные и их дети и их потомки суть дворяне и надлежит им дать патенты на дворянство». Причисление к дворянству давало ряд льгот (о чем подробнее мы будем говорить далее), что было серьезным стимулом к поступлению на государственную службу. В военной службе уже XIV класс сообщал потомственное дворянство; в гражданской же - лишь VIII, а низшие чины давали только личное дворянство. Статус личного дворянства был создан специально для данного случая и имел целью несколько сдержать и замедлить пополнение рядов потомственного дворянства за счет служилого сословия. Это подтверждалось и указом от 31 января 1724 года, которым предписывалось «в секретари не из шляхетства (дворянства) не определять, дабы потом [не] могли в асессоры, советники и выше происходить», т. е. производиться в чины, дававшие права потомственного дворянства. Однако здесь же допускалось исключение: разрешалось производить в эти классы тех «из подьяческого чина, кто какое знатное дело покажет и заслужит». В дальнейшем под давлением обстоятельств (недостатка родовых дворян для замещения вакантных должностей государственной службы, с одной стороны, и общего возрастания числа самих этих должностей, особенно в начале XIX в. в связи с введением в России министерской системы управления, - с другой) приток на государственную службу недворян постоянно возрастал. Вследствие этого 11 июня 1845 года класс, дававший потомственное дворянство в гражданской службе, был повышен до V; VI - IX классы стали давать личное дворянство, а Х - XIV - личное почетное гражданство. В военной же службе потомственное дворянство стал давать VIII класс, а низшие - только личное. 9 декабря 1856 года право на потомственное дворянство в гражданской службе было передвинуто на один класс выше (вместо V на IV), а в военной - с VIII на VI класс (VII - XIV классы давали личное дворянство). В 1880-е гг. предполагалось и в военной, и в гражданской службе повысить класс, дающий дворянство, с VI и IV до III, но это намерение не было реализовано. 1 августа 1898 года в гражданской службе были введены новые ограничения: чин IV класса стал даваться только после пяти лет пребывания в предыдущем чине и нахождения в должности не ниже V класса. 2 августа 1900 года к этому было добавлено еще одно условие - общий срок службы в классных чинах не менее 20 лет.