Система місцевого самоврядування

В системі місцевого самоврядування безпосередня і представницька демократія доповнюють одна одну, взаємодіють. Так, по-перше, єдиним способом формування місцевих рад є загальні і прямі  вибори - одна з найпоширеніших форм безпосередньої участі населення у  здійсненні місцевого самоврядування. По-друге, форми безпосередньої демократії здійснюють вплив на прийняття рішень органами місцевого самоврядування, спрямованих на реалізацію інтересів  територіальної громади. Це, зокрема, стосується громадських слухань, місцевих ініціатив, загальних зборів громадян. І, по-третє, безпосередня демократія становить  організаційну основу системи постійного зв’язку між органами місцевого  самоврядування та населенням, що забезпечує гласність діяльності органів місцевого  самоврядування, контроль населення  територіальної громади за роботою  органів місцевого самоврядування та відповідальність органів і посадових  осіб місцевого самоврядування перед  територіальною громадою. 

Конституційно-правова засада поєднання форм безпосередньої і  представницької демократії у здійсненні місцевого самоврядування покликана  забезпечити оптимальне їх співвідношення з метою найефективнішого вирішення  конкретних завдань, що стоять перед  місцевим самоврядуванням. Її сутність полягає в тому, що представницькі органи місцевого самоврядування, будучи представниками відповідних територіальних громад, здійснюючи від їхнього імені та в їхніх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, уповноважені вирішувати усі питання, віднесені до відання місцевого самоврядування, за винятком таких випадків:

• коли це питання, згідно з чинним законодавством, може бути вирішене виключно місцевим референдумом;
• коли статут територіальної громади відносить це питання до виключної компетенції територіальної громади;
• коли територіальна громада проявляє ініціативу та вважає за необхідне прийняти рішення з відповідного питання самостійно шляхом проведення місцевого референдуму.

 

 Важливим юридичним засобом  реалізації конституційно-правової засади поєднання форм безпосередньої і  представницької демократії у здійсненні місцевого самоврядування повинні  стати статути територіальних громад. В них, зокрема, може бути передбачений додатковий перелік питань місцевого  життя, що повинні вирішуватися референдумом, порядок проведення загальних зборів громадян, громадських слухань, місцевих ініціатив, можуть встановлюватись  додаткові форми безпосереднього  волевиявлення територіальної громади, порядок та періодичність їх проведення.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

РЕФОРМУВАННЯ МІСЦЕВОГО  САМОВРЯДУВАННЯ

 

3.1. Нове законодавство  про службу в органах місцевого  самоврядування.

Про законодавче та нормативно-правове  забезпечення місцевого самоврядування, йшлося у пункті 1.3. моєї роботи. А  зараз хочу провести конституційно-порівняльне  дослідження Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування» від  7 червня 2001 року [13] та проекту Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування», зареєстрованого у Верховній Раді України 11 січня 2012 р. під № 9673.

Використання Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування»  протягом більше ніж 10 років вказало  на істотні недоліки і прогалини, які містить його текст. Крім того, змінилася державна політика регламентації щодо служби в органах публічної влади, — як в органах державної влади, так і в органах місцевого самоврядування. 17 листопада 2011 р. було оновлено Закон «Про державну службу» № 4050-17, який набуде чинності з 1 січня 2014 р. згідно із Законом № 5483-VI від 20.11.2012 Про внесення змін до Закону України "Про державну службу".

Викладені факти, а також необхідність «виконання підпункту 19.3.6 Національного плану дій на 2011 р. щодо впровадження Програми економічних реформ на 2010-2014 рр. «Заможне суспільство, конкурентоспроможна економіка, ефективна держава», затвердженого Указом Президента України від 27 квітня 2011 р. № 504, в рамках проведення адміністративної реформи, одним з напрямів якої є оптимізація управлінської діяльності та реформування системи підготовки, перепідготовки і підвищення кваліфікації посадових осіб місцевого самоврядування, Міністерством юстиції підготовлено та урядом 21 грудня 2011 р. схвалено проект Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування» [7]. Він зареєстрований у Верховній Раді України 11 січня 2012 р. під № 9673, редакція відбудеться 01.01.2014, підстава 4050-17.

 Порівняння  Закону України «Про службу  в органах місцевого самоврядування» (далі — Закон) із однойменним законопроектом реєстр. № 9673 від 11 січня 2012 р. [14] (далі — Законопроект) доцільно почати із кількісних показників. Закон складається з 7 розділів та 24 статей; він має приблизно 5600 слів. Законопроект складається з 6 розділів та 33 статей; він має приблизно 5800 слів (зазначимо, що у Законопроекті припущено технічну помилку — за розділом III розміщено розділ VI. Відповідно, фактично Законопроект має 6 розділів (розділи І—III і VI-VIII), але останнім розділом є розділ VIII). Таким чином можна зробити висновок, що за обсягом обидва документи є приблизно однаковими, і перейти до сутнісного порівняння.

Законопроект  відображає сучасний підхід до створення  комплексних законів України — він починається з ст. 1 «Визначення термінів», якої не було у Законі. Тим не менш Закон містив норми-дефініції, а отже, доцільно порівняти, які з них викладено у новій редакції, а які є новими. У ст. 1 Законопроекту терміни, визначення яких надається, викладені в алфавітному порядку, — усього 9 термінів.

1. Адміністративна посада — такого терміна у Законі не використовувалося і, природно, його дефініцію він не містив.
2. Виборна посада в органі місцевого самоврядування — такого терміна у Законі не використовувалося і, природно, його дефініцію він не містив.

Перші дві групи посад — «виборні посади, на які особи обираються територіальною громадою» та «виборні посади, на які особи обираються або затверджуються відповідною радою» із статті 3 Закону «Посади в органах місцевого самоврядування» — у Законопроекті об'єднано у термін «виборна посада в органі місцевого самоврядування». Уніфікацію цих двох термінів слід вітати — у Законопроекті термінологія буде більш чіткою, зменшиться термінологічна плутанина.

Що  ж до терміна Законопроекту «адміністративна посада», то його введено на заміну п. 3 ст. 3 Закону, який передбачав наявність в органах місцевого самоврядування «посад, на які особи призначаються сільським, селищним, міським головою, головою районної, районної у місті, обласної ради на конкурсній основі чи за іншою процедурою, передбаченою законодавством України».

Із  введенням терміна «адміністративна посада» у Законопроекті фактично проведена концептуальна уніфікація із Законом України від 17 листопада 2011 р. «Про державну службу», який набуде чинності з 1 січня 2014 р. [9]. Щоправда ст. 1 нової редакції Закону «Про державну службу» не передбачає терміна «адміністративна посада», і в тексті закону він не використовується. Але у ст. 1 йдеться про «посаду державної служби» як про «визначену структурою і штатним розписом первинну структурну одиницю державного органу...». Адміністративна посада у Законопроекті визначається за аналогією — як первинна структурна одиниця апарату певних органів місцевого самоврядування. [48, с.53]

Причина, за якої нова редакція Закону «Про державну службу» не розрізняє виборні і адміністративні посади, полягає у тому, що цей Закон не поширюється на Президента України, членів Кабінету Міністрів України, народних депутатів України та інших осіб, які обираються на свої посади.

3. Посадові  обов'язки — термін використано  у Законі у ст. 11, але дефініцію  не надано. Зважаючи на те, що  ст. 11 закріплює текст присяги  посадових осіб місцевого самоврядування, його визначення є необхідним.

4. Профіль  професійної компетентності посади  в органі місцевого самоврядування  — у Законі такого терміна  не використовувалося. Але він  є у новій редакції Закону  «Про державну службу».

5. Рівень професійної компетентності особи — у Законі такого терміна не використовувалося. Але він є у новій редакції Закону «Про державну службу».
6. Служба в органах місцевого самоврядування — термін є у новій редакції.

Стаття 1 Закону визначала, що «служба в  органах місцевого самоврядування — це професійна, на постійній основі діяльність громадян України, які займають посади в органах місцевого самоврядування, що спрямована на реалізацію територіальною громадою свого права на місцеве самоврядування та окремих повноважень органів виконавчої влади, наданих законом». Законопроект закріплює таку дефініцію: «Служба в органах місцевого самоврядування — професійна діяльність службовців органів місцевого самоврядування, пов'язана з реалізацією визначених законом повноважень органів місцевого самоврядування, а також окремих повноважень органів виконавчої влади, наданих законом».

7. Службовець  органу місцевого самоврядування — у Законі використано термін «посадова особа місцевого самоврядування», визначення якого надано у ст.2. У пояснювальній записці до Законопроекту зазначено, що «заміна звичного терміна «посадова особа місцевого самоврядування» терміном «службовець органу місцевого самоврядування», що більш вдало передає його природу» [7]. Службовець органу місцевого самоврядування у Законопроекті — це «громадянин України, який займає на постійній основі виборну або адміністративну посаду в органі місцевого самоврядування, апараті сільської, селищної, міської, районної у місті ради, їх виконавчих органах, виконавчому апараті обласної, районної, Севастопольської міської ради, одержує заробітну плату за рахунок місцевого бюджету та виконує визначені для цієї посади повноваження щодо:

— підготовки проектів рішень органів місцевого самоврядування, організації виконання рішень таких органів;

— надання адміністративних послуг;

— управління персоналом, комунальним майном, об'єктами спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст;

— реалізації інших повноважень відповідного органу».

Повернемося до порівняння визначення терміна «служба в органах місцевого самоврядування», що надані у Законі і Законопроекті. Безперечно, впровадивши термін «службовець органу місцевого самоврядування», Законопроект зробив визначення служби в органах місцевого самоврядування більш ємним, значущим — і водночас компактним.

Законопроект, як і Закон, визначає службу в органах  місцевого самоврядування як професійну діяльність. Однак за Законом ця служба «спрямована на реалізацію територіальною громадою свого права на місцеве самоврядування та окремих повноважень органів виконавчої влади, наданих законом». А Законопроект передбачає, що вона «пов'язана з реалізацією визначених законом повноважень органів місцевого самоврядування, а також окремих повноважень органів виконавчої влади,  наданих законом».

Таким чином встановлюється пріоритет  державних настанов, а про територіальну  громаду не згадується взагалі.

8. Службові обов'язки — у Законі такого терміна не використовувалося. Але він є у новій редакції Закону «Про державну службу».
9. Функції з обслуговування — у Законі такого терміна не використовувалося. Але він є у новій редакції Закону «Про державну службу».

Отже, із дев'яти термінів у Законопроекті лише один був наявним у Законі, але його оновлено — це термін «служба в органах місцевого самоврядування». Інші вісім є новими. Аналіз ст. 1 Законопроекту надає всі підстави стверджувати, що, незважаючи на майже аналогічні кількісні параметри, Законопроект містить істотно перероблені і оновлені норми, які регламентують інститут служби в органах місцевого самоврядування. [48, с.54-55]

У статті 6 проекту  пропонується передбачити, що «посади в органах місцевого самоврядування входять у систему класифікацій посад державної служби».[3]

Розширено перелік  принципів служби в органах місцевого  самоврядування, прав (ст.9) і обов’язків (ст. 10) службовців органів місцевого  самоврядування.

3а кількісними показниками Законопроект має приблизно однакову кількість статей і слів, якщо порівнювати його із Законом. Але перелік новел Законопроекту є настільки значущим, що надає підстави стверджувати: Законопроект є більш проробленим, концентрованим. Це безумовно означає підвищення якості правових норм, які він містить. Також привертає увагу уніфікація положень Законопроекту з законодавством про державну службу та з антикорупційним законодавством. Це є ще одною перевагою Законопроекту у порівнянні із Законом, яка підвищує ефективність його норм, полегшує їх використання і мінімізує ризик виникнення колізій та / або прогалин у нормативно-правовій регламентації служби в органах місцевого самоврядування. [48, с.56]

 

3.2. Досвід реформування  місцевого самоврядування в країнах  Європейського Союзу.

Інтегрування України  в європейські структури в  контексті реформи місцевого  самоврядування, насамперед, потребує вироблення та реалізації такої моделі регіонального управління, яка б  відповідала принципам регіональної політики Європейського Союзу (далі - ЄС), загальновизнаній практиці внутрішнього міжрегіонального співробітництва  та міжнародної співпраці територій, сприяла б становленню нових  форм співпраці у форматі «центр-регіон».