Система місцевого самоврядування

Чинним законодавством України  не передбачено функціонування обласних і районних територіальних громад, оскільки критерієм об'єднання громадян у територіальну громаду є  не просто адміністративно-територіальна  одиниця, а населений пункт.

Єдиної позиції щодо поняття  територіальної громади серед вчених немає, тобто територіальна громада  як інститут в Україні лише формується. Відповідно до Конституції України  місцеве самоврядування в Україні  здійснюється територіальною громадою безпосередньо або через органи місцевого самоврядування - сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі  органи.

Згідно із законодавством України місцева рада є представницьким  колегіальним органом місцевого  самоврядування, який складається з  депутатів і відповідно до закону наділяється правом представляти інтереси територіальної громади і приймати від її імені рішення. Наявність  представницького органу, який обирається членами територіальної громади  є невід'ємною ознакою місцевого  самоврядування. Європейська Хартія місцевого самоврядування в статті 3 чітко окреслює місце представницького органу в системі місцевого самоврядування, надає йому пріоритет по відношенню до інших органів місцевого самоврядування: "місцеве самоврядування здійснюється радами або зборами, члени яких вільно обираються таємним голосуванням на основі прямого, рівного, загального виборчого права і які можуть мати підзвітні їм виконавчі органи" [1].

Згідно з Конституцією України та Законом представницькими органами територіальних громад в Україні  є сільські, селищні, міські ради, які  представляють відповідні територіальні  громади та здійснюють від їх імені  та в їх інтересах функції та повноваження місцевого самоврядування, визначені  Конституцією та законами України. Порядок  організації і проведення виборів  депутатів визначається Законом  України "Про вибори депутатів  Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів" [8]. Загальний склад  ради визначається радою відповідно до частини четвертої статті 16 вищеназваного  закону.

До складу місцевої ради входять депутати, які обираються жителями населених пунктів на основ  і загального, рівного, прямого виборчого  права шляхом таємного голосування  строком на п'ять років. Отже, строк  повноважень місцевих рад - п'ять  років.

Місцева рада на строк своїх  повноважень утворює виконавчий комітет відповідної ради. Виконавчі  органи місцевої ради є структурними елементами, підрозділами самої ради – представницького органу місцевого  самоврядування.

Оскільки місцеве самоврядування України передбачає єдину можливу  модель організації взаємовідносин представницького та виконавчих органів  незалежно від рівня (село, селище, місто), то й система місцевої ради на всіх рівнях буде майже однаковою. Різниця буде мати місце тільки в  структурі , тобто в кількості  підрозділів, та у взаємовідносинах між ними [38, с. 13].

До складу виконавчого  комітету ради входять: відповідний  голова, заступник (заступники) голови, керуючий справами (секретар) виконавчого  комітету, а також керівники відділів, управлінь та інших виконавчих органів  ради, інші особи. До того ж, закон зазначає, що до складу виконавчого комітету місцевої ради входить також за посадою  секретар відповідної ради.

Визначення структурної  організації апарату управління безпосередньо залежить від видатків місцевого бюджету.

Крім того, "структура  органу безпосередньо залежить від  напрямків діяльності, які він  здійснює, повинна з найбільшою повнотою відповідати змісту роботи й тільки в цьому разі здатна забезпечити  найбільшу ефективність його функціонування" [15, с. 61]. При створенні, реорганізації  чи ліквідації органу управління "слід враховувати, що жодна з об'єктивно  належних йому функцій не повинна  бути втрачена чи перейти до утворень, які мають контролювати їх здійснення. Якщо вони не узгоджуються між собою, то неможливо без шкоди поєднувати їх в одних руках, а єдину за змістом функцію дробити між  групами не підпорядкованих органів" [16, с. 121].

Виконавчі органи є підрозділами системи місцевої ради, кількість  і взаємовідносини яких залежать від території, чисельності територіальної громади, кількості та характеру  об'єктів управління, покладених на них функцій. Говорячи про їх систему, слід мати на увазі взаємозв'язок органів  і посадових осіб, які здійснюють виконавчу діяльність, оскільки останні  є підрозділами саме місцевої ради, які можуть створювати підсистему виконавчих органів [38, с. 14].

Складність, а іноді й  неможливість управління великим містом з одного центру зумовлює створення  й існування на рівні районів  відносно автономних територіальних громад та обраних ними органів місцевого  самоврядування, наділених власними повноваженнями, матеріальними та фінансовими  ресурсами. Сутність організації влади  у великих містах полягає в  тому, що "міські ради та їх виконавчі  органи не повинні брати на себе вирішення тих питань, які успішно  можуть бути вирішені районними радами та їх виконавчими органами" [20, с. 57].

Конституційний Суд України  встановив, що під поняттям "організація  управління районами в містах", що міститься в частині п'ятій статті 140 Конституції України, в системному зв'язку з її статтями 142, 143 треба  розуміти повноваження міських рад  як органів місцевого самоврядування в містах з районним поділом приймати рішення щодо: матеріально-фінансового та організаційного забезпечення здійснення місцевого самоврядування в районах міста; утворення чи неутворення в місті районних рад та в разі їх утворення визначення обсягу і меж повноважень районних рад; адміністративно-територіального устрою та з інших питань у межах і порядку, визначених Конституцією та законами України. При цьому Конституційний Суд України виходив з того, що місцева влада в межах закону має повне право вирішувати будь-яке питання, що не виключено із сфери її компетенції і вирішення якого не доручено жодному органу.

Відповідно до частини  другої статті 5 Закону в містах з  районним поділом за рішенням територіальної громади міста або міської  ради можуть утворюватися районні ради, що створює додаткові можливості для реалізації громадянами України  права на участь в управлінні місцевими  справами.

Більш вдалим визначення районних в містах рад містив Закон України "Про місцеві Ради народних депутатів  та місцеве і регіональне самоврядування", в якому районні в містах ради визначалися складовою частиною міського самоврядування [11].

Населення району в місті  є частиною територіальної громади  міста, а районна в місті рада, її виконавчі органи та посадові особи  є елементом системи місцевого  самоврядування, завдяки існуванню  якого забезпечується ефективне  управління містом з районним поділом  з одночасним залученням членів територіальної громади.

Особливе місце в системі  місцевого самоврядування займає сільський, селищний, міський голова. Він вирішує  переважну більшість питань, що виникають  у процесі життєдіяльності населення. Безпосередня робота відповідного голови спрямована на належну організацію  таких сфер життя, як соціальне забезпечення, охорона здоров'я, освіта, житлово-комунальне господарство тощо з урахуванням  зміщення акцентів у владно-управлінських  відносинах на користь першочергового забезпечення потреб та інтересів людини.

Згідно зі статтею 12 Закону сільський, селищний, міський голова є головною посадовою особою територіальної громади села, селища, міста. Він  обирається відповідною територіальною громадою на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування строком на чотири роки в порядку, визначеному  законом, і здійснює свої повноваження на постійній основі.

Сільський, селищний, міський  голова є посадовою особою, яка  входить до структури місцевої ради як відносно самостійний суб'єкт  та забезпечує належну роботу як представницького, так і виконавчого органів, спрямовує  їх діяльність на вирішення єдиних завдань і досягнення відповідних  цілей, які стоять перед територіальною громадою.

Згідно із законодавством України право членів територіальної громади брати участь у здійсненні місцевого самоврядування може бути реалізовано ще і в таких формах, як органи самоорганізації населення  тощо.

Органами самоорганізації  населення є представницькі органи, що створюються частиною жителів, які  постійно або тимчасово проживають на відповідній території в межах  села, селища, міста. Ці органи максимально  наближені до населення і покликані  оперативно реагувати на локальні потреби  громадян, забезпечувати створення  належних умов їх проживання.

До органів самоорганізації  населення належать будинкові, вуличні, квартальні комітети, комітети мікрорайонів, комітети районів у містах, сільські, селищні комітети. Функціонують органи самоорганізації населення на основі їх статутів або положень, що затверджуються загальними зборами.

Основними завданнями органів  самоорганізації населення є: створення  умов для участі жителів у вирішенні  питань місцевого значення в межах  Конституції і законів України; задоволення соціальних, культурних, побутових та інших потреб жителів  через сприяння в наданні їм відповідних  послуг; участь у реалізації соціально-економічного, культурного розвитку відповідної  території, інших місцевих програм.

Взагалі можна погодитися з думкою фахівців у галузі місцевого  самоврядування про те, що чинне  законодавство України приділяє мало уваги органам самоорганізації  населення, що не відповідає їх об'єктивній ролі в життєдіяльності територіальних громад [25, с. 23].

Тому визначення правової характеристики органів самоорганізації  населення, як і інших структурних  елементів системи місцевого  самоврядування, потребує більш досконального  вивчення та проведення окремих наукових досліджень.

2.2. Принципи здійснення  місцевого самоврядування

Місцеве самоврядування як один з основоположних принципів  конституційного ладу України має  власну систему принципів, через  призму яких ще повніше розкривається  зміст цього важливого соціально-політичного  явища, його місце і роль у суспільстві  та державі. Найважливішими з них  є принципи правової, організаційної та матеріально-фінансової самостійності (автономії) місцевого самоврядування та його органів. [45, с.925]

Ст. 4 Закону України "Про  місцеве самоврядування в Україні" закріплює основні принципи місцевого  самоврядування: народовладдя; законність; гласність; колегіальність; поєднання  місцевих та державних інтересів; виборність; правова, організаційна та матеріально-фінансова  самостійність у межах повноважень, визначених цим та іншими законами; підзвітність та відповідальність перед  територіальними громадами їх органів  та посадових осіб; державна підтримки  та гарантія місцевого самоврядування; судовий захист прав місцевого самоврядування. Розгляд основних принципів місцевого  самоврядування, що базуються на Європейській Хартії про місцеве самоврядування, Конституції та Законі України "Про  місцеве самоврядування в Україні", повинен допомогти працівникам  місцевого самоврядування краще  зрозуміти теорію і практику місцевого  самоврядування в Україні для  їх ефективного впровадження в життя. [29, с.144]

Принцип народовладдя закріплений  ст. 5 Конституції України, де сказано, що носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ. Народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування. Визначення народу верховним носієм державної влади є вираженням народного суверенітету. Це означає, що народ, не поділяючи ні з ким своєї влади, здійснює її самостійно і незалежно, виключно у своїх інтересах. Право народу на встановлення і здійснення влади є його природним правом, а народний суверенітет - невідчужуваний і недоторканий.

Свої функції і повноваження територіальна громада здійснює як безпосередньо: у формі виборів, референдумів, загальних зборів громадян, місцевих ініціатив, громадських слухань, - так і через створювані ними органи: ради, як представницькі органи місцевого самоврядування, їх виконавчі  органи; сільського, селищного, міського голову, органи самоорганізації населення  та інші. Багато питань внутрішнього функціонування територіальних громад, діяльності органів  місцевого самоврядування, їх взаємодії  між собою залишаються неврегульованими. [24, с.83]

Існують значні відмінності  в історичний традиціях місцевого  самоврядування різних регіонів України. Усе це викликає необхідність розв'язання таких питань шляхом розроблення  та прийняття територіальними громадами  своїх Статутів.

Принцип законності стосовно системи місцевого самоврядування виявляється у двох формах. Перша  пов'язана із забезпеченням вимог  законності в роботі територіальних сільських, селищних, міських громад, їх представницьких та виконавчих органів. Друга пов'язана із забезпеченням  законності на їхній території. Ця діяльність регламентується Законом України "Про місцеве самоврядування в  Україні" (ст. 38), зокрема: сприяння діяльності органів суду, прокуратури, юстиції, служби безпеки, внутрішніх справ та адвокатури; внесення подань до відповідних  органів про притягнення до відповідальності посадових осіб, якщо вони ігнорують  законні вимоги та рішення рад  і їх виконавчих органів, прийнятих  у межах їхніх повноважень; звернення  до суду про визнання незаконних актів  органів виконавчої влади, інших органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, які обмежують права територіальних громад, а також повноваження органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

Важливо зазначити діяльність органів місцевого самоврядування із забезпечення на своїй території  вимог законодавства щодо розгляду звернень громадян, здійснення контролю за станом цієї роботи на підприємствах, в установах та організаціях незалежно  від форми власності. У разі стихійного лиха, екологічних та техногенних  катастроф, епідемій, епізоотій, пожеж, інших надзвичайних ситуацій органи місцевого самоврядування зобов'язані  вживати необхідних заходів для  забезпечення державного і громадського порядку, врятування життя людей, захисту  їх здоров'я, збереження матеріальних цінностей, забезпечення життєдіяльності  підприємств, установ та організацій.