Система місцевого самоврядування

Ті питання, вирішення  яких здійснювалося органами місцевого  самоврядування, не можуть вважатися  суто суспільними та протиставлятися  державним питаням, оскільки вони за своїм змістом (дорожній благоустрій, місцеві податки, завідування освітою, культурою, охороною здоров'я тощо) не відрізняються від місцевих завдань  державного управління. Дані питання  цікаві як з погляду місцевого  населення, так і з боку держави. [21, с.145]

Державницька теорія

Державницька теорія має  своєю основою ідею створення  органів самоврядування, повністю підпорядкованих  державі. Це – ланка державної  влади, яка не має власних прав, власної компетенції. Органи місцевого  самоврядування діють за принципом "дозволено лише те, що не передбачене  законом".

Такий підхід є популярним у США, де регламентація місцевого  управління і самоврядування належить до компетенції штатів і в багатьох з них діє так зване "правило Діллана": місцевий орган має лише ті повноваження, що є чітко визначеними штатом і ті, що безпосередньо випливають з цих повноважень.

Основні положення державницької  теорії місцевого самоврядування були розроблені німецькими вченими Рудольфом  Гнейстом і Лоренцем Штейном у  ХІХ ст. Згідно з цією теорією, місцеве  самоврядування є однією з форм організації  державної влади на місцях, головною відмінністю якої є активне залучення  до вирішення локальних питань місцевого  населення. При централізованому державному управлінні, побудованому на принципі ієрархії, державні чиновники позбавлені ініціативи і самостійності. Вони не залежать від місцевого населення, якому не підконтрольні. Передача деяких повноважень державного управління до компетенції місцевих громад з  точки зору державницької теорії необхідна для того, щоб забезпечити  більш ефективне прийняття рішень на місцевому рівні.

До того ж, така система  державного управління веде до надмірного зростання чиновного апарату  і відповідного збільшення видатків на його утримання. Проте цю теорію можна вважати основою сучасної концепції місцевого управління і самоврядування в тому сенсі, що влада місцевих органів походить від держави. [24, с.153]

3. Законодавче та нормативно-правове забезпечення діяльності органів місцевого самоврядування

Діяльність органів місцевого  самоврядування, як різновиду органів  публічної влади, є досить різновекторною, внаслідок чого потребує відповідного законодавчого врегулювання. Сьогодні в Україні діє низка законів  та підзаконних актів, на основі яких місцеві ради та їх виконавчі органи здійснюють повноваження щодо управління різними галузями народного господарства, надання адміністративних послуг та ін. Багатоплановість нормативно-правового  матеріалу свідчить про вагому роль представницьких органів у вирішенні  питань не лише місцевого, а й державного значення.

Систему нормативно-правових актів, що регламентують організацію  та функціонування органів місцевого  самоврядування становлять: Конституція  України, Європейська хартія місцевого  самоврядування, закони України, укази  та розпорядження Президента України, постанови та розпорядження Кабінету Міністрів України, акти органів  місцевого самоврядування, а також  акти, прийняті на місцевих референдумах.

Система правових норм зазначених нормативних актів характеризується принципами жорсткої ієрархії. Так, норми  Конституції України мають вищу юридичну силу, у зв’язку з чим  норми всіх інших актів не можуть їм суперечити і мають бути спрямованими на деталізацію та конкретизацію  конституційних положень. Норми законів  України, по відношенню до підзаконних  актів мають вищу юридичну силу. При цьому норми Закону України  «Про місцеве самоврядування в Україні» як базового закону мають дещо вищу правову силу, аніж норми інших  законів. Це обумовлено змістом частини  першої статті 24 вказаного Закону України, де зазначається, що «правовий статус місцевого самоврядування в Україні  визначається Конституцією України, цим та іншими законами, які не повинні суперечити положенням цього Закону» [10, ст.24]. І ще однією ознакою ієрархічності даної системи правових норм є відповідність актів органів місцевого самоврядування положенням всіх нормативно-правових актів органів державної влади, що прийняті в межах компетенції.

З огляду на широке коло правових норм, що регламентують порядок організації  та функціонування органів місцевого  самоврядування, їх різноманітність, різну  юридичну силу, можна констатувати, що норми щодо організації та функціонування органів місцевого самоврядування можна поділити на три групи:

1) норми, що визначають  загальні положення адміністративно-правового  статусу органів місцевого самоврядування (Конституція України, Європейська  хартія місцевого самоврядування, Закони України «Про місцеве  самоврядування в Україні», «Про статус депутата місцевої ради», «Про службу в органах місцевого самоврядування» тощо);

2) норми, які детально  регламентують порядок здійснення  координації та контролю діяльності  органів місцевого самоврядування (Порядок контролю за здійсненням  органами місцевого самоврядування  делегованих повноважень органів  виконавчої влади, Порядок здійснення  Міністерством фінансів України  та його органами своїх функцій  щодо органів державної влади,  місцевого самоврядування, підприємств,  установ, організацій, що провадять  діяльність, пов’язану з державною  таємницею та ін.);

3) норми, що закріплюють  особливості правовідносин між  органами місцевого самоврядування  та органами державної влади,  управління, господарювання, а також  визначають місце представницьких  органів та їх виконавчих органів  в системі влади і управління (Закони України «Про статус  народного депутата», «Про оборону  України», «Про Цивільну оборону  України», «Про державну статистику»,  «Про транспорт», «Про залізничний  транспорт», «Про трубопровідний  транспорт», «Про правовий режим  воєнного стану», «Про правовий  режим надзвичайного стану» і  т.п.).

Конституційні положення, які  закріплюють правовий статус органів  місцевого самоврядування, можна  систематизувати на такі групи:

1.   Норми, що визначають місце і роль органів місцевого самоврядування в механізмі публічної влади.

2. Норми, що регламентують  діяльність органів місцевого  самоврядування щодо забезпечення  прав і свобод людини і громадянина:

3. Норми, що закріплюють  правові, організаційні, матеріальні  та фінансові основи діяльності  органів місцевого самоврядування.

4. Норми, в яких закріплюються  правові гарантії місцевого самоврядування. [30, с.425-426].

Ще одним правовим актом, положення якого встановлюють загальноєвропейські  стандарти щодо визначення і захисту  прав органів місцевого самоврядування, забезпечення їх активної участі у  вирішенні питань місцевого значення, є Європейська хартія місцевого самоврядування [2]. Цей акт був підписаний від імені України 6 листопада 1996р., ратифікований Верховною Радою України 15 липня 1997 р. і на основі положення статті 9 Конституції України є частиною національного законодавства України [12; 140, ст.9].

Хартія зобов’язує держави, які її підписали, застосовувати  основні правові норми, що гарантують правову, адміністративну і фінансову  автономність органів самоврядування. У першій її частині викладені  загальні положення, які вказують на необхідність конституційних і правових основ місцевого самоврядування, в них формулюються принципи, що визначають характер та обсяг компетенції  органів місцевого самоврядування, захист кордонів самоврядних територій, забезпечення організаційної автономії  місцевої влади.

Серед законів України, норми  яких деталізують та конкретизують  норми Конституції України та Європейської Хартії місцевого самоврядування щодо адміністративно-правового статусу  органів місцевого самоврядування, особливу роль посідає Закон України  «Про місцеве самоврядування в Україні».

Положення Основного Закону визначають найважливіші суспільні  відносини, які виникають у процесі  організації та здійснення повноважень  органами місцевого самоврядування, зокрема, територіальну організацію  місцевого самоврядування, порядок  та форми його здійснення, види органів  місцевого самоврядування, структуру  органів місцевого самоврядування, принципи формування та використання комунальної власності, гарантії місцевого  самоврядування.

Стаття 1 Закону містить визначення представницького органу місцевого  самоврядування, окреме визначення районних та обласних рад, а також визначення загального складу ради, складу ради, правомочного складу ради, виконавчих органів рад  та посадової особи місцевого  самоврядування.

Стаття 2 Закону, даючи визначення поняття місцевого самоврядування, закріплює основну роль і завдання органів та посадових осіб місцевого  самоврядування. При цьому, частина  друга даної статті визначає перелік  органів місцевого самоврядування, через які територіальні громади вирішують питання місцевого значення в межах Конституції та законів України. Проте цей перелік є неповним, оскільки в ньому відсутній такий різновид представницьких органів, як районна в місті рада. Чіткіший перелік (систему) органів місцевого самоврядування надає стаття 5 Закону «Система місцевого самоврядування».

Організаційно-правова, матеріальна  та фінансова основи діяльності органів  місцевого самоврядування визначаються статтею 16 Закону.

ІІ розділ Закону детально регламентує власні та делеговані повноваження органів та посадових осіб місцевого  самоврядування. Розділ ІІІ Закону цього Закону закріплює матеріальну  та фінансову основи діяльності органів  місцевого самоврядування. У розділі  ІV Закону передбачаються гарантії управлінської  діяльності та відповідальність органів  і посадових осіб місцевого самоврядування.

Таким чином, норми Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», деталізуючи та конкретизуючи  конституційно-правові норми, регламентують  більшість суспільних відносин, що виникають з приводу організації  та здійснення управлінської діяльності органів місцевого самоврядування[5].

Правові, організаційні, матеріальні  та соціальні умови реалізації громадянами  України права на службу в органах  місцевого самоврядування, загальні засади діяльності посадових осіб місцевого  самоврядування, їх правовий статус, порядок  та правові гарантії перебування  на службі в органах місцевого  самоврядування регламентуються Законом  України «Про службу в органах  місцевого самоврядування». Більш  детально розглянемо цей Закон і  проект  Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування», зареєстрованого у Верховній Раді України 11 січня 2012 р. під № 9673 в РОЗДІЛІ 3 моєї роботи (п.3.1.).

РОЗДІЛ 2 СИСТЕМА МІСЦЕВОГО  САМОВРЯДУВАННЯ В УКРАЇНІ    

2.1. Поняття системи місцевого  самоврядування та її елементів  

Система місцевого самоврядування в Україні є одним з основних елементів змісту організації та діяльності органів місцевого самоврядування. Дослідження суттєвих характеристик  системи органів місцевого самоврядування передбачає необхідність визначення понять "система" та "структура".

Системою є підпорядкована чисельність взаємопов'язаних елементів, яка має організацію, що характеризується певною структурою – досить стійким  засобом зв'язку елементів того чи іншого складного цілого, який відображає ієрархічність внутрішніх і зовнішніх  зв'язків об'єкта, забезпечуючи його стійкість, стабільність та якісну визначеність [40, с. 124 - 125]. В юридичній літературі немає чіткого визначення системи  місцевого самоврядування, хоча дане питання розглядається багатьма науковцями. Так, П.Д. Біленчук, В.В. Кравченко, М.В. Підмогильний визначають систему  місцевого самоврядування як сукупність органів місцевого самоврядування, органів самоорганізації населення  й організаційних форм, за допомогою  яких відповідна територіальна громада  або складові частини здійснюють завдання і функції самоврядування, вирішують питання місцевого  значення [18, с. 26].

Вчені Г.В. Барабашев та К.Ф. Шеремет виділили два поняття  цієї категорії: система рад і  радянська представницька система. Під системою рад вони розуміють  принципи її побудови, види рад, їх взаємодію  з системою інших державних органів, громадськими організаціями, трудовими  колективами і формами безпосередньої демократії. Радянська представницька система визначається як система  взаємопов'язаних організаційно-політичних форм і відповідних правових інститутів [17, с. 9 - 10, 40].

На думку деяких вчених, сьогодні ці поняття не втратили своєї  актуальності, бо зараз система рад  існує, але вже як система органів  самоврядування, і представницька система  також має місце, оскільки Верховна Рада України та органи місцевого самоврядування є виборними і формуються з представників народу [19, с. 124].

Згідно із Законом система  місцевого самоврядування включає: територіальну громаду; сільську, селищну, міську раду; сільського, селищного, міського голову; виконавчі органи сільської, селищної, міської ради; районні  та обласні ради, що представляють  спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст; органи самоорганізації  населення.

Як вже зазначалося  в моїй роботі (Розділ І п. 1.) в  сучасній системі місцевого самоврядування в Україні територіальна громада  є його основою, вона формує органи місцевого самоврядування та виконує  функцію контролю за їх діяльністю.