Разработка предложений по усилению контроля за использованием земель на территории муниципального образования

Применительно к управлению городскими землями разграничение собственности на земельные участки имело большое значение в вопросах предоставления земель в городах, так как полномочия государственных и общественных органов управления по распоряжению земельными участками распространялись лишь на те из них, которые находились соответственно в государственной собственности и в собственности города (городского общества).

Впервые в истории российского  законодательства Городовым положением 1870 г. была выделена особая категория городских земель - земли общего пользования. В соответствии со ст.2067 к ним относились принадлежащие городу земли, предназначенные согласно городскому плану под площади, улицы, переулки, тротуары, проходы, мосты, переправы, бечевники. Эти земли, оставаясь в собственности города, находились в общем пользовании и не могли быть отчуждаемы органами городского общественного управления без внесения в установленном порядке изменений в план города, т.е. без исключения этих земель из состава общих.

Городская реформа, на осуществление  которой было направлено Городовое положение 1870 г., а вслед за ней и контрреформа 1892 г. (с изданием нового Городового положения) не могли оставить незатронутой систему органов городского управления в целом, и в частности органов, имевших определенные полномочия в сфере земельно-правовых отношений, хотя законодательство того времени предусматривало сохранение двухуровневой системы управления в городах - государственной и общественной. Более того, оно было направлено на существенное усиление роли органов общественного управления в сфере городского хозяйства, включая управление городским земельным фондом, обеспечение их всесословности и самостоятельности.

Статьей 1 Городового положения 1870 г. было установлено: «Попечение и  распоряжения по городскому хозяйству  и благоустройству предоставляются городскому общественному управлению, а надзор за законным сего исполнением - губернатору или градоначальнику, по принадлежности, на точном основании правил, изложенных ниже». Иными словами, все вопросы городского хозяйства и внешнего благоустройства города (включая сферу земельных отношений, вопросы устройства города в соответствии с утвержденным планом и т.д.) были отнесены к ведению городского общественного управления, которое в пределах предоставленной ему власти было призвано действовать самостоятельно, за исключением случаев, прямо указанных в законодательстве. В соответствии со ст.4 сфера ведения городского общественного управления ограничивалась «пределами города и отведенных ему земель». За городским общественным управлением признавались права юридического лица, в частности право приобретать и отчуждать имущество, заключать договоры, выступать истцом и ответчиком в суде. Постановления органов городского общественного управления (городских дум), изданные в рамках их компетенции, носили обязательный характер, в том числе для местных органов государственной власти (в частности, полиции). Аналогичные нормы были включены затем в Городовое положение 1892 г.

Постоянно действующими органами городского общественного управления оба положения признавали городскую думу и городскую управу. Городская дума была, по сути, выборным всесословным органом, уполномоченным представлять все городское общество и действовать от его имени. Ее компетенция в сфере управления земельными ресурсами на территории города была определена достаточно широко. Дума могла принимать решения почти по любым вопросам, составляющим предмет ведения городского общественного управления в данной сфере. Это, в частности, вопросы «установления правил для заведывания капиталами и другими имуществами городских поселений», включая земельные участки; предоставления земель, находящихся в собственности города (городского общества); приобретения городом земель, находящихся в собственности иных субъектов, а также отчуждения земель; изменения плана города с последующим его утверждением в установленном порядке; издания обязательных постановлений в порядке осуществления строительной деятельности на территории города.

Городская управа представляла собой учрежденный городской  думой орган исполнительной власти городского общественного управления. В ее компетенцию входило ведение текущих дел по городскому хозяйству (в пределах полномочий, установленных думой), исполнение постановлений и распоряжений думы, осуществление иных функций, возложенных на управу законодательством (например, выдача разрешений на строительство, надзор за его ходом, учет городского имущества, в том числе земельных участков).

Функции государственных  органов управления и должностных  лиц (губернатор, губернское по городским делам присутствие, полицейские органы, губернские правления по строительному отделению и др.) в области земельных отношений сводились в основном к осуществлению надзора за деятельностью органов общественного управления, а в ряде случаев - к участию в принятии ими решений (в форме утверждения, постановления на утверждение в вышестоящие инстанции и т.д.).

Законодательство выделяло ряд функций управления в земельно-правовой сфере, которые были возложены на соответствующие органы власти в городах.

Территориальное планирование продолжало оставаться одной из наиболее важных функций в сфере управления городскими землями, поскольку сохранялось требование законодательства об использовании земель в строгом соответствии с утвержденными планами. Содержание самих городских планов конца XIX - начала XX в. заметно отличалось от более ранних. Планы рассматриваемого периода детально регламентировали вопросы застройки кварталов, которые были первичным элементом планировочной структуры; определяли дальнейшие направления развития городских территорий; предусматривали резервы для будущей застройки. Утвержденный план города являлся обязательным юридическим документом для любого лица, использовавшего земельные участки на территории города, независимо от формы собственности на них. Несмотря на отсутствие в законодательстве о городских землях понятия «зонирование», фактически происходило расширение и углубление функционального зонирования городских планов и территорий - все более отчетливо оформлялись жилые, административные, промышленные, торговые, портовые, складские и иные зоны, выраженность которых зависела от уровня и специфики социально-экономического развития города.

Предоставление земельных  участков в городах получило более  подробную регламентацию в рассматриваемый период. Поскольку на территории городов сосуществовали государственная, общественная, частная и иные формы собственности на землю, то соответственно и право распоряжаться земельными участками принадлежало различным субъектам. Органы городского общественного управления были уполномочены самостоятельно, за исключением специально оговоренных случаев, распоряжаться от лица города (городского общества) земельными участками, принадлежащими последнему на праве собственности. Таким образом, указанные органы в данном случае выступали в качестве уполномоченных представителей собственника земли. В отношении государственных земель, расположенных на территории городов, полномочиями собственника были наделены управления государственных имуществ, входившие в состав Министерства земледелия и государственных имуществ, которые были вправе принимать решения об отводе свободных казенных земель различным юридическим и физическим лицам (например, в аренду или оброчное содержание).

Функцию территориального землеустройства, включающую отмежевание городских земель от иных и внутригородское межевание, продолжали выполнять отраслевые государственные органы - межевые палаты и конторы - на основании правил межевания, включенных в Свод законов межевых.

Все большее значение в  сфере управления городскими землями приобретал их учет. Статья 95 Городового положения 1892 г. обязывала городские управы «иметь инвентарь всем городским имуществам». Актуальность учета земель в пределах города была обусловлена, в частности, широким распространением самовольных захватов пустующих земельных участков в городах, в силу чего последние теряли возможность получать доход с этих земель (например, путем передачи их в аренду). Между тем судебная защита прав городов на самовольно занятые участки была затруднена. Как отмечали многие исследователи управления земельным хозяйством в городах в конце XIX - начале XX в., зачастую у городов, кроме утвержденных планов, отсутствовали какие-либо «акты управления» (т.е. правоустанавливающие документы) на принадлежащую им землю и инвентарные списки городского имущества; а иногда не было и плана города либо фактически сложившаяся застройка не соответствовала ему.

В таких условиях городам  было весьма сложно доказать принадлежность им тех или иных земельных участков либо иным образом оспорить права ответчиков на них, тем более что в соответствии со ст.531 и 532 Свода законов гражданских любое (даже незаконное) владение подлежало охране и могло быть прекращено только на основании судебного решения.

Вопросы «укрепления» (регистрации) прав на земельные участки получили значительно более полное законодательное регулирование с введением в действие в 1866 г. Положения о нотариальной части. Функция составления и утверждения крепостных актов была возложена на нотариусов. Ее можно рассматривать как прообраз государственной регистрации прав на землю.

Как показывает анализ законодательства того времени и имеющихся данных о практике его применения, все  большее значение приобретал контроль в сфере использования городских земель. Эта функция управления осуществлялась по трем основным направлениям:

контроль за использованием земель в соответствии с утвержденными  планами городов;

контроль за законностью  занятия земельных участков (в  целях пресечения самозахватов);

контроль за законностью  застройки земельных участков.

Причем если первое из указанных  направлений входило в компетенцию  губернаторов как государственных  должностных лиц (ст.299, 300 Свода учреждений и уставов строительных), то два других направления находились в совместном ведении местных государственных органов - полиции (городской либо при ее отсутствии - уездной) и органов общественного управления, т.е. городских дум и управ.

Основные положения законодательства, связанные с управлением городскими землями в рассмотренный период, в целом сохраняли свое действие вплоть до 1917 г.

 

2. ПОЛНОМОЧИЯ  МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В ОБЛАСТИ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ЗЕМЛИ

 

Муниципальный земельный  контроль за использованием земель на территории муниципального образования осуществляется органами местного самоуправления или уполномоченными ими органами.

Муниципальный земельный  контроль за использованием земель на территории муниципального образования осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации и в порядке, установленном нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Закон РФ «О местном самоуправлении в Российской Федерации» определяет компетенцию органов местного самоуправления в рассматриваемой сфере в ст.51, 60 и 71. К компетенции этих органов относится осуществление государственного контроля за использованием и охраной земель. Ныне данное положение не соответствует ст.12 Конституции РФ, согласно которой органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Исходя из этого следует, что органы местного самоуправления осуществляют не государственный, а муниципальный земельный контроль, что и предусмотрено в ст.72 ЗК.

К полномочиям городского Совета народных депутатов относятся:

утверждение правил землепользования и застройки в городе Киселевске, определение в соответствии с действующим законодательством порядка предоставления и изъятия земельных участков, распоряжения ими на территории города;

утверждение социально-экономического районирования территории, дифференцированных коэффициентов к средней ставке налога на земли социально-экономических районов города Киселевска; предоставление льгот по налогам на землю;

установление норм предоставления земельных участков для ведения  личного подсобного хозяйства и  индивидуального жилищного строительства;

установление максимальных размеров земельных участков, предоставляемых в собственность бесплатно из земель, находящихся в муниципальной собственности;

утверждение градостроительной  документации о градостроительном  планировании и развитии территории города;

разработка и реализация местных программ использования и охраны земель;

иные вопросы в области  использования и охраны земель.

К полномочиям Администрации  города относятся:

организация разработки и  осуществление плана социально-экономического развития города, генерального плана, проектов планировки и застройки, планов земельно-хозяйственного устройства города;

планирование использования  земель;

предоставление гражданам  и юридическим лицам земельных  участков;

установление базовых  размеров арендной платы за землю  по видам использования земель и категориям арендаторов, взимание платежей и контроль за поступлением платежей за землю, установление понижающих коэффициентов к размеру арендной платы;

изъятие, в том числе  путем выкупа, земельных участков для муниципальных нужд;

контроль за использованием и охраной земель;

разрешение в пределах своей компетенции земельных  споров;

иные вопросы в области  использования и охраны земель.

Комитет по управлению муниципальным  имуществом является структурным подразделением Администрации города, через который Администрация осуществляет полномочия по вопросам продажи земельных участков в собственность или продажи права аренды земельных участков.

Комитет по земельным ресурсам и землеустройству является структурным подразделением Администрации города, через которое Администрация осуществляет:

учет, контроль и распоряжение земельными ресурсами города, экономико-правовое регулирование земельных отношений;

организацию проведения работ  по землеустройству и выдачу заключений по планам землеустроительных работ, проводимых на территории города;

иные функции в области  использования и охраны земель.

Главное управление архитектуры  и градостроительства является структурным подразделением Администрации города, через которое Администрация осуществляет свои полномочия в определении целевого назначения земель, градостроительном зонировании территории города и иные функции в области использования и охраны земель.

 

3. ХАРАКТЕРИСТИКА  ЗЕМЕЛЬ ГОРОДА КИСЕЛЕВСКА

 

 

Киселевск расположен в юго-западной части Кемеровской области, в 180 км от областного центра. Он входит в состав прокопьевско-киселевского каменноугольного промышленного района. Город имеет сложную планировку, сложившуюся исторически по принципу «шахта-поселок». Он состоит из 6 обособленных территориальных районов: Красный Камень, Афонино, Центральный, Зеленая Казанка, Черкасов Камень, Карагайла. Размещение предприятий хаотичное, наблюдается чередование жилой, промышленной стройки и площадей нарушенных земель.