Пенсионное обеспечения граждан в условиях реформирования

После Октябрьской революции, в 20-х  годах, развернулась общественная дискуссия  о необходимости рассмотрения старости как отдельного вида нетрудоспособности, нуждающегося в пенсионном обеспечении. В то время социальное обеспечение престарелых строилось не на основе учета возраста, а на основе утраты трудоспособности и наступления инвалидности. Однако ситуация быстро менялась, и уже в 1924 году пенсионным обеспечением были охвачены преподаватели высших учебных заведений по достижении ими 65 лет, в 1928 году – рабочие текстильной промышленности, в 1929 году – рабочие ведущих отраслей тяжелой промышленности и транспорта. В 1929 году впервые были установлены различия в размерах пенсии по инвалидности и пенсии по старости, а также порядок выплаты пенсий продолжающим работать.

В 1932 году пенсионное обеспечение  охватило рабочих всех отраслей народного  хозяйства. Были законодательно введены пенсионные возраста: 55 лет- для женщин и 60 лет – для мужчин. Конституцией СССР, принятой в 1936 году, было предусмотрено, чтобы пенсионное обеспечение стало всеобщим для рабочих и служащих.

Следующий этап развития системы государственного обеспечения начался в 1956 году, с принятием закона о государственных пенсиях, который регулировал размер пенсии по старости, отменил выплату пенсий по старости работающим пенсионерам и одновременно увеличил размеры назначаемой пенсии.

В 1964 году был принят Закон о пенсиях и пособиях членам колхозов, который предусматривал с 1956 году выход на пенсию для колхозников-мужчин с 65 лет и для женщин- с 60 лет. В результате к середине 60-х годов в стране сложилась государственная система всеобщего пенсионного обеспечения по старости.

Необходимо отметить, что до недавнего  времени непосредственное влияние  демографических факторов не рассматривалось  как определяющее условие при  создании пенсионной системы. Только к  середины 60-х г. по мере снижения темпов прироста численности населения в трудоспособных возрастах и развития процессов старения населения в полном объеме встает проблема реформирования пенсионной системы по причине демографического кризиса.

В дальнейшем изменения пенсионного  законодательства были направлены на более активное материальное стимулирование занятости пенсионеров. Несмотря на то что социалистическая пенсионная система была построена на принципах государственного социального страхования, она не содержала комплекса необходимых экономических признаков обязательного пенсионного обеспечения, присущих традиционным формам пенсионного страхования. В то же время данная система наряду с многочисленными экономическими особенностями содержала одно важное преимущество – обеспечивала абсолютно всем категориям граждан минимально необходимый прожиточный уровень.

По нашему мнению, советская пенсионная система начиная с середины 60-х  годах и до 90-х годах может  определяться как государственное  пенсионное обеспечение. Средства на государственное  пенсионное обеспечение, как и средства на государственное социальное страхование, аккумулировались в бюджете государственного социального страхования, который, в свою очередь входил составной частью в государственный бюджет страны. Таким образом, предшествовавшая пенсионная система была основана на консолидированной программе финансирования выплаты пенсий и полностью зависела от сбалансированности государственного бюджета страны.

При этом бюджет пенсионного обеспечения  являлся составной частью государственного бюджета СССР и был включен в него как по доходам, так и по расходам. В общем бюджете государственного социального страхования четко определялись источники доходов и направление средств в соответствии  с установленными видами обеспечения и обслуживания по социальному страхованию. Только в 1956 году впервые была предоставлена дотация из государственного бюджета на социальное страхование. Она была направлена на покрытие существенно возросших расходов на выплату пенсий неработающим пенсионерам из числа рабочих и служащих в связи с введением в действие Закона о государственных пенсиях от 14.07.56 году, значительно расширившего круг лиц, имеющих право на получение пенсии и увеличившего размер пенсии по отдельным группам пенсионеров в 2 раза.

Систематическое повышение уровня пенсионного обеспечения трудящихся, увеличение числа пенсионеров обусловили возрастание в дальнейшем поступлений из государственного бюджета в фонд государственного социального страхования. Поскольку взносы на социальное страхование не обеспечивали покрытия всех расходов этой системы, недостающая часть, поступавшая из союзного бюджета, постоянно возрастала и в 80-е. годы, составила около 60 % бюджета социального страхования. В зависимости от события, при наступлении которого предоставлялось пенсионное обеспечение, в законодательстве этого этапа выделяются следующие виды пенсий: по возрасту, по инвалидности, по случаю потери кормильца на общих и льготных основаниях, за выслугу лет. Материальное обеспечение инвалидов войны, инвалидов с детства осуществлялось за счет средств бюджета, бюджетов союзных республик и т.п.

Пенсионное обеспечение военнослужащих, включая генералов, адмиралов, офицеров, а также рядового, сержантского состава  сверхсрочной службы и приравненных к ним лиц проводилось в  особом порядке, установленным Советом Министров СССР. Пенсионные выплаты поступали из бюджета Министерства обороны СССР.

Пенсионное обеспечение работников науки по условиям и размерам также  отличалось от обеспечения других категорий  работников и регулировались специальным Положением о пенсионном обеспечении работников науки, которое в то же время не исключало возможности получения работником науки пенсии по общему пенсионному законодательству.

Часть средств союзного бюджета  передавались в виде дотации централизованному союзному фонду социального обеспечения колхозников. За счет средств союзного бюджета выплачивались и персональные пенсии союзного значения. За счет республиканских бюджетов выплачивались персональные пенсии республиканского значения. За счет местных бюджетов выплачивались пенсии инвалидам войн и их семьям, персональные пенсии местного значения, пенсии работникам науки.

Полноправное пенсионное обеспечение  колхозников было введено только в 1964 году законом о пенсиях и  пособиях членам колхозов, что положило начало системе обеспечения колхозником пенсиями и позволило сократить несоответствие в уровнях пенсионного обеспечения нетрудоспособных колхозников, рабочих и служащих.

Отмеченные выше основные элементы пенсионной системы наглядно показывают наличие серьезных проблем, которые достигли наибольшей остроты в конце 80-х годов, когда стало очевидно, что действующая система не в состоянии справляться с возложенными на нее функциями.

Главной проблемой любой пенсионной системы традиционно является несбалансированность доходной и расходной частей ее бюджета. В результате этого финансово-ресурсная обеспеченность выплат пенсий 80-х годов снизилось настолько, что для проведения очередного незначительного повышения размера пенсии потребовалось привлекать дополнительные средства.

Таким образом, развитие советской  пенсионной системы до периода радикальных  рыночных реформ 1990 года свидетельствует  о постепенном накоплении в ней  все большего количества экономических  и социальных проблем, которые могли  быть решены только путем кардинальных перемен всей пенсионной системы на базе формирования и укрепления страховых принципов с учетом требований включения бюджета Пенсионного фонда РФ в бюджетно-финансовую систему страны.

Масштабность и глубина радикально – рыночных преобразований в экономике потребовали применения принципиально новых экономических и правовых оснований в сфере пенсионного обеспечения. При этом предполагалось, что с проведением пенсионной реформы должен быть решен основной вопрос социальной политики государства – стабилизация и значительный подъем материального положения пенсионеров, а также резкое сокращение численности малообеспеченных граждан. В этих целях в 1990 году был принят Закон СССР «О пенсионном обеспечении граждан в СССР».

Однако изменение государственного устройства страны уже через полгода после утверждения упомянутого Закона повлекло за собой принятие самостоятельного российского закона «О государственных пенсиях в Российской Федерации» (закон 1990 года), который в то же время привнес значительные перемены в правовые основания функционирования пенсионной системы.

Мы считаем, что Российский Закон 1990 года, по существу, стал первым законом, в котором пенсионное страхование  было выделено в полностью автономную систему, последовательно и достаточно четко были проведены в жизнь общепризнанные принципы обязательного пенсионного страхования, определены на законодательном уровне условия формирования Пенсионного фонда РФ.

Формирование собственных источников финансирования должно было достигаться  улучшением собираемости взносов на указанные цели. Переориентация каналов поступления финансовых ресурсов для пенсионных целей на преимущественное использование страховых методов имела глубокое экономическое содержание и социальные последствия для развития рыночных отношений.

В части организационной структуры  управления деятельностью по назначению и выплате пенсий сохраняется  прежняя система – через государственные  органы социального обеспечения.

В результате радикальной общеэкономической  реформы пенсионное законодательство получило новый импульс для развития в направлении укрепления принципов пенсионного страхования. Наиболее полное выражение это получило с введением в действие Закона 1990 года. Его главными особенностями были ярко выраженная социальная направленность с сохранением всех предыдущих государственных обязательств; дальнейшее расширение списка льготных категорий для более раннего выхода на пенсию; введение социальных пенсий для лиц, не имеющих трудового стажа; установление размера пенсий, в равной степени зависящего от предыдущего заработка и трудового стажа, и многое другое, связанное с формой расчетов пенсионных выплат. Однако главным новшеством было введение выплаты полного размера пенсии всем работающим пенсионерам без исключения.

Кроме того, ст. 8 Закона 1990 году определила принципиально новый источник накопления и перераспределения всей суммы средств на пенсионное обеспечение в одном специализированном финансово-кредитном учреждении, для чего был организован Пенсионный фонд РФ, основная функция которого заключалась в финансировании выплаты всех видов государственных пенсий.[2]

С создания в начале 90-х годов  Пенсионного фонда РФ в России началась эпоха радикальных экономических  реформ, среди которых пенсионная реформа занимала одно из ключевых мест. Социалистическая система пенсионного обеспечения не могла быть приспособлена к новым условиям и была заменена на систему государственного страхования, основанную на солидарно-распределительных принципах.

Однако крайне неблагоприятная  макроэкономическая ситуация, серьезные просчеты в проведении экономической реформы наряду с социальной неоправданностью основных позиций пенсионной реформы и ее экономической необоснованностью привели к тому, что пенсионная система не смогла полностью адаптироваться к рыночным условиям и стать автономной от государственного бюджета.[27]

Вследствие этого пенсионная система  продолжала находиться под усиливающимся  воздействием общеэкономических и  госбюджетных факторов. Так, в связи  с либерализацией цен реальный размер пенсионных выплат в первые месяцы 1992 года упал более чем в 2 раза. Остро встал вопрос о компенсации потерь пенсионерам (хотя бы частичной) и регулярной индексации пенсионных выплат.

Главным принципом государственного регулирования пенсий в жестких  финансовых условиях являлась попытка предотвращения падения среднего уровня пенсий ниже прожиточного минимума пенсионера. По существу, лишь этот критерий лежал в основе принятия решений о частоте, форме и размерах индексаций.

В период 1992-1994 годов Президентом  РФ был издан ряд указов, регулирующих данные вопросы:

№ 799 «О компенсационных выплатах пенсионерам»;

№ 1766 «О компенсационных выплатах пенсионерам в связи с ростом стоимости жизни»;

№ 2121 «О повышении ранее назначенных  трудовых пенсий»;

№ 1584 «Об индексации государственных пенсий в РФ с 1 августа 1994 года и источниках ее финансирования».

Серьезным недостатком сложившейся  в 1993-1994 годах системы пенсионного  обеспечения в России был вопрос о размере максимальной пенсии. Максимальная пенсия не могла быть выше чем 3 размера минимальной пенсии, а для лиц, имевших неблагоприятные условия труда, - 3,5 размера. На практике же, максимальная пенсия с учетом всех возможных надбавок и льгот без компенсационной выплаты превышала прожиточный минимум пенсионера всего на 15 %. Это привело к дифференциации трудовых пенсий последних лет назначений из-за того, что практически все лица, достигшие пенсионного возраста, начиная с 1993 года исходя из требований нового законодательства о назначении пенсии и сложившихся под влиянием условий переходного периода цены рабочей силы и уровня оплаты труда приобрели права, достаточные для назначения максимальной пенсии. [3]

Дифференцированная компенсационная  доплата к пенсии, впервые введенная  Указом Президента Российской Федерации  в мае 1995 года, наибольшая для тех, кто получал пенсию в минимальном размере, и наименьшая для тех, у кого пенсия была максимальной, подняла фактическую минимальную пенсию до 85 % прожиточного минимума пенсионера. Это, безусловно, было положительным шагом, но еще больше уменьшило разрыв между минимальной и максимальной пенсиями.