Городское самоуправление в XVIII начале XIX веков

 

Исполнительные функции  возлагались на Городскую управу. Управа заведовала городским хозяйством в рамках одобренного думой бюджета  и на установленных думой основаниях. Управа без разрешения Думы не могла  израсходовать ни одной городской  копейки, представляла думе годичные отчёты. Она могла самостоятельно выдавать разрешения на частные постройки, на устройство различного рода промышленных заведений. В компетенцию управы и городского головы входило также приглашение и увольнение городских служащих.

 

Дума по-прежнему осуществляла распорядительные функции, Управа - исполнительные, но наряду с этим Управа стала более независимой от Думы: Городской голова получил право снимать вопросы с повестки дня заседания Думы. Гласные имели право входить с заявлениями в Думу только с согласия городского головы, они лишались права на требование созыва чрезвычайного собрания. Дума лишалась права отдачи под суд членов управы и наделялась только правом на предъявление такого требования. Члены Управы чувствовали себя зависимыми более от администрации и губернатора, чем от Думы. У них появлялся соблазн вести свою деятельность в угоду взглядам и желаниям губернатора, рассчитывая на его благосклонность.

 

Губернатору предоставлялось  право производить ревизию Управ  и других исполнительных органов  общественного управления, а также  подведомственных им учреждений и требовать  объяснений от Управ по поводу тех  или иных выявленных нарушений. Он также  мог принимать жалобы на действия Управ. Общий надзор за правильным течением дел в управе и подведомственных ей учреждениях принадлежал городскому голове.

 

Городской голова имел особый статус. Занимая должность председателя Управы, он одновременно являлся и  председателем Думы. Такое совместительство создавало юридические противоречия. Как председатель Управы, Городской  голова возглавлял исполнительную власть в городе и подлежал контролю со стороны Думы. Будучи же председателем  Думы, он обладал распорядительной и контролирующей властью по отношению  к исполнительным органам, значит и  к самому себе.

 

Выборные лица, занимающие должности в коллегиальных органах  городского общественного управления {голова, его товарищ или помощник головы и члены Управы), считались  по новому Положению состоящими на государственной службе, что являлось подтверждением распространения государственной  теории самоуправления. Они имели право на чинопроизводство, на получение орденов и на ношение мундира; могли подвергаться дисциплинарным взысканиям, налагаемым постановлениями местного по земским и городским или городским делам присутствия. Губернатор имел право возбуждать вопрос об ответственности выборных должностных лиц городского самоуправления. На служащих городских Управ не распространялось положение, дающее возможность получить первый классный чин за три трехлетия земской службы, которое было действительным для членов земских Управ, не имеющих право поступления на государственную службу.

 

На городские должности  могли быть избраны как гласные, так и другие лица, имевшие право  голоса при проведении городских  выборов. Статья 116 Городового положения 1892 года предоставляла особые условия  для замещения должности городского секретаря (секретаря Думы). На эту  должность имели право избираться лица, не имевшие имущественного ценза  и не достигшие 25 лет. К таким кандидатам закон предъявлял требование «неопороченного  поведения».

 

Голова и члены Управы осуществляли свои полномочия в течение 4-х летнего срока. По усмотрению думы городской секретарь мог  быть избран и на менее продолжительный  срок. По Положению предусматривалась  ротация думского состава: через  каждые два года половина членов Управы переизбиралась. Согласно статье 124 Положения  выбывший мог быть повторно избран на ту же должность. Подобная норма отсутствовала в организации земских Управ.

 

Мнения по поводу степени  самостоятельности исполнительного  органа городского самоуправления (управы) были различны, точно так же как  и сегодня. Городской голова г. Баку А. И. Новиков в начале XX века высказал своё мнение о нормах Городового положения 1892 года, издав свои «Записки о городском самоуправлении». В частности, по поводу создания различных думских комиссий он заметил следующее: «Как можно больший контроль думы над управой сам по себе желателен. Однако следует осуществлять жёсткий контроль после исполнения работы управой, а не до окончания работы. К тому же «хотя комиссии несколько более подвижны, чем Дума, им, к сожалению, тоже присуща волокита»⁴.

 

Цель существования Думы, Управы, гласных одна - благо города, то есть благо горожан. Автор «Записок»  задаётся вопросом: соответствуют ли Думы по своему составу пользе горожан? Он указывает на самый существенный недостаток действующего на тот момент законодательства: высокий имущественный  ценз для избирателя и гласного, при отсутствии ценза образовательного. «Пусть профессор окончил три  университета в России и за границей, написал учёное сочинение, давшее ему  всемирную известность, но права  заложить шарик тому или иному  кандидату в «отцы города»  он не заслужил. Право это предоставлено его соседям, нажившим дома, один, быть может, ростовщичеством, другой, торгуя кабаком, третий, того гляди, и домом терпимости. Ну, не досадно ли?»⁵, - пишет А. И. Новиков.

 

Специальным органом административного  надзора за органами городского самоуправления являлось губернское по земским и  городским делам присутствие. В  губерниях, где было введено Положение  о губернских и уездных земских  учреждениях от 12 июня 1890 г., а также в Санкт-Петербурге, Одессе, Кронштадте, Николаеве, Керчи и Севастополе образовывались особые по городским делам присутствия, в остальных губерниях под председательством губернатора образовывалось губернское или областное по городским делам присутствие. Оно рассматривало вопросы законности постановлений и распоряжений Управ, ответственности должностных лиц городского самоуправления и другие дела, связанные с деятельностью органов самоуправления. Губернатор вправе был приостановить решение губернского присутствия по городским делам и направить дело министру внутренних дел, который входил в Сенат с представлением об отмене решения губернского присутствия, либо предлагал губернатору привести его в исполнение. Компетенция и предметы ведения городских учреждений Городовым положением 1892 г. затронуты не были.

 

Итак, следует констатировать, что если городовое положение 1870 г. признало независимость городского самоуправления от правительственной  опеки, то Городовое положение 1892 г., действовавшее вплоть до 1917 года, сделало  шаг назад. Оно подчинило надзору  губернатора и губернского присутствия  не только законность, но и правильность или целесообразность постановлений  и распоряжений городского управления. Юридически городское общественное управление не пользовалось абсолютно никакой самостоятельностью; каждое важное постановление думы могло быть отменено, выборы же должностных лиц города превращались в фикцию. Самоуправление заменялось произволом местного сановника.

 

Для того, чтобы прекратить увеличивающееся значение институтов общественного управления, было использовано сочетание самоуправленческих начал с государственными учреждениями. Таким образом, общественное управление было практически лишено властных полномочий, в реализация своих решений зависела от государственной власти.

 

Управление в Санкт-Петербурге

 

8 июня 1903 г. в соответствии  с Особым Положением было организовано  общественное управление г. Санкт-Петербурга. Его целью являлось повышение  действенности городского общественного  порядка путем расширения контингента  избирателей и усиления контроля  правительственных органов над  городским общественным управлением.

 

Важнейшие особенности столичной  организации состояли в следующем. Применительно к городским выборам  действовала двухклассная система: для выборов гласных избиратели были разделены на два разряда, причем избиратели вносились в список в  том порядке, в каком следовали  друг за другом по общей сумме, причитающихся  с каждого из них сборов, дающих право на участие в выборах. Из этого числа к первому разряду относились те лица, которые уплачивают вместе 1/3 общей суммы сборов, платимых всеми избирателями, т.е. наиболее состоятельные; ко второму разряду - все остальные. Первый разряд избирал треть общего числа гласных; второй - остальные две трети. Выборы гласных по первому разряду производились в один день всеми избирателями. Для производства выборов гласных по второму разряду город подразделялся на участки, по числу и границам соответствующих делению его на полицейские части.

 

Положением 1903 г. были введены следующие новшества:

1. был установлен образовательный ценз для гласных в петербургскую Думу. Депутатами Думы могли быть только те лица, которые окончили курс в учебном заведении не ниже городского училища,
2. Ежегодно гласные из своего числа избирали особое лицо, которое председательствовало в Думе. В соответствии со ст. 49 он не мог занимать никаких должностей по общественному управлению г. Санкт-Петербурга и исполнял свои обязанности в Думе безвозмездно. Его деятельность ограничивалась ведением заседаний и участием в различных комиссиях.

 

Согласно Положению 1903 года, Городская Дума Санкт-Петербурга (Петрограда) состояла из 162 гласных, избиравшихся на шесть лет. Через каждые три года осуществлялись перевыборы 50% гласных, поэтому состав Думы обновлялся каждые три года ровно наполовину. Председательствовало в Думе особое лицо, избиравшееся ежегодно из числа городских гласных. Причем председатель думы не мог занимать никаких других должностей в системе городского самоуправления и исполнял свои полномочия безвозмездно.

 

Исполнительным органом  была Управа, избираемая Думой. Во главе  Управы стоял Городской голова, кроме  него в ее состав входили Товарищ  Головы и 8 членов Управы. Данные лица числились  на государственной службе, срок их службы составлял 6 лет. Число членов Управы могло быть увеличено Думой  с разрешения министра внутренних дел. Распределение обязанностей между  Городским головой и его Товарищем  зависело от Думы. Для заведования  отдельными отраслями хозяйства  и управления по представлению Общего Присутствия Управы, а также с  разрешения министра внутренних дел  Дума назначала из числа гласных  или из лиц, имеющих право голоса на выборах, особых лиц, а в случае необходимости и особые Исполнительные комиссии, которые подчинялись Управе. Они действовали на основании  инструкций Думы под общим руководством Городского головы.

 

Согласно ст. 87 Управа ведала текущими делами по городскому хозяйству, собирала нужные для Думы сведения и исполняла ее определения, составляла участковые избирательные списки, проекты городских смет, выступала ответчиком в суде по имущественным делам города. Представляла Думе отчеты о своей деятельности, о денежных оборотах по городским суммам, о состоянии подведомственных ей отраслей хозяйства.

 

Новое Положение усилило  роль Городского головы и расширило  его полномочия, так все сношения с правительственной властью  осуществлялись через него. В отличие  от Городовых положений 1870 и 1892 гг., в соответствии с которыми Городской  голова избирался из числа членов городской думы, теперь же он и его  Товарищ назначались Высочайшей властью по представлению министра внутренних дел, что указывало на усиление правительственного контроля над городским общественным управлением.

 

Высший надзор за правильностью  и законностью действий органов  городского самоуправления Санкт-Петербурга принадлежал министру внутренних дел, хотя практически он осуществлялся  градоначальником, который являлся  представителем административной власти. Он стоял во главе города, «назначался  Высочайшей властью, по непосредственному  усмотрению Государя и пользовался  правами губернатора». На него возлагалось заведование полицией, надзор за городским самоуправлением, управление статистической частью, надзор за иностранными консулами и др. Его власть была единоличной, хотя некоторые вопросы (например, о придании суду служащих, наложении опек за расточительность (при участии прокуратуры), о высылке беспаспортных) решались большинством голосов в Совещательном присутствии, которое состояло из правителя канцелярии, чиновника особых поручений, полицмейстера и др.

 

Градоначальник имел право  вносить представления Городскому голове, который был главой исполнительной власти (Управы), об отмене думских решений. В случае несогласия Думы или Управы, конфликт рассматривался в особом по делам г. Санкт-Петербурга присутствии, состоящем из председателя, петербургского градоначальника, губернского предводителя дворянства, управляющего казенной палатой, прокурора окружного суда, представителя  министерства внутренних дел, председателя губернской земской Управы, Городского головы, председателя Думы и одного из гласных Думы (ст. 10). Данное положение  еще больше усилило контроль правительственных  органов над городским общественным управлением.

 

Этот пример подтверждает вывод о том, что зависимость  органов самоуправления в России носила двойной характер: с одной  стороны, они все-таки зависели от тех, от кого непосредственно получали свои полномочия, т.е. от избирателей, а, с  другой стороны, правительство, передав  часть функций местным органам, не могло отказаться от надзора за осуществлением этих функций, а, следовательно, различными способами воздействовало на местные органы.

Реформы временного правительства

 

В 1914 году в комиссию Государственной  Думы по городским делам поступило  законодательное предположение 37 членов Государственной Думы о реформе  Городового положения 1892 года. Комиссия согласилась с предположением: «Рассмотрев  настоящее законодательное предположение, комиссия по городским делам признала реформу ныне действующего Городового положения 11 июня 1892 года совершенно назревшею и необходимою». В качестве основных направлений новой реформы признаны следующие: компетенция городского самоуправления должна расшириться и простираться на все дела местной общественной жизни. Только в случаях, когда затрагиваются интересы будущих поколений (заём, сдача концессий и тому подобное), соответствующие действия и распоряжения органов городского самоуправления должны утверждаться правительственной властью. Круг городских избирателей должен быть расширен путём понижения имущественного ценза, и введения налогового бремени. Избранные должностные лица городского самоуправления и служащие, приглашаемые по найму, не подлежат утверждению со стороны администрации, причём первые из них не должны считаться состоящими на государственной службе и должны подлежать ответственности только по суду.

 

«Достраивать» местное самоуправление вынуждено было Временное правительство. Оно вводилось повсеместно, приближалось к населению, становилось аппаратом  государственного управления, ему передавалась вся власть на местах. Новыми функциями  из дел государственного значения для  местного самоуправления являлось оказание юридической помощи населению, заведование  школьным делом в полном объёме, устройство бирж труда, меры по охране труда, заведование милицией.