Городское самоуправление в XVIII начале XIX веков

Введение

 

Городское самоуправление связано  не только с общей теорией самоуправления, но и с историей развития городов. Становление городского самоуправления в России особенно характерно для XVIII - начала XIX века (хотя зачатки земского и городского самоуправления мы встречаем  и на более ранних этапах исторического  развития российской государственности).

 

Для раскрытия данной темы очень важен анализ законодательных  актов из истории городского самоуправления в России, в частности, Городового положения по Жалованной грамоте  на права и выгоды городам Российской империи 1785 г., Положения о губернских и уездных земских учреждениях 1864 года, Городовых положений 1870 и 1892 гг., определявших организацию городского общественного управления и круг его ведения, Положения об общественном управлении г. Санкт-Петербурга 1903 г., актов Временного правительства (1917 г.).

 

Необходимо отметить, что  вместо термина «самоуправление» в  законодательстве того времени использовался  термин «общественное управление», под которым понималось выполнение обществом (общественными силами) препорученных  ему государством задач, не более  того. Как отмечают исследователи, при  такой трактовке смягчался и  беспрецедентный административный контроль над этими учреждениями, а начало подтверждается и порядком их образования, и тем широким кругом вопросов, которые пытались решать и успешно решали земские и городские учреждения.

 

Реформы в системе местного управления Петра I

 

В конце XVII - начале XVIII века Петром I были провозглашены реформы  в области местного управления, которые  были направлены, прежде всего, на усиление централизации местного государственного аппарата в интересах укрепления абсолютной власти монарха. Было создано особое сословное управление - самоуправление горожан. Это объяснялось тем, что русский город, в отличие от европейского, в качестве общественно-самоуправленческой единицы был порождением самого государства. Управление городом основывалось на принципах строгой централизации, возглавлял городское управление воевода, назначаемый приказом, к ведомству которого относился соответствующий город. Он решал главным образом фискальные задачи. Одновременно с воеводами на местах действовали выборные от населения - ямские и городовые приказчики, горододельцы, таможенные и кабацкие головы, губные старосты, иерархия отношений между которыми не была установлена. В отличие от европейской практики, где городская община относительно самостоятельно осуществляла управление делами городского хозяйства, рассматривая его, как совокупность общих интересов горожан, в России (за исключением Новгорода, Пскова и Вятки) городское управление было организовано исходя не из интересов горожан, а из-за потребностей в первую очередь государства.

 

В 1699 году Петр I реформировал систему городского управления. К  концу XVII века в России вопрос городского самоуправления все теснее соприкасался с проблемами развития буржуазных отношений  и формированию единого общероссийского  рынка. Исходя в первую очередь из интересов государства, правительство  Петра I изменило систему городского управления, введя выборный элемент  в органы управления. Таким образом, реформа городского самоуправления конца XVII века имела государственно-фискальный характер, была направлена на организацию  торгово-промышленного класса (как  общегосударственного сословия) в целях  упорядочения отправления повинностей, возложенных на него.

 

В 1699 году было издано два  указа, в соответствии с которыми посадское население изымалось  из юрисдикции воевод и переходило в подчинение вновь созданному органу - бурмистрской палате и земским избам, переименованным в последующем в ратуши. Бурмистры избирались как торгово-промышленным городским населением, так и жителями сел и деревень. По существу земские избы создавались с единой, фискально-контрольной целью - устранить недоимки при сборе податей. Практика выборного коллегиального управления была распространена и на уездный землевладельческий класс (дворян). Вместо существовавшего губного управления на местах устанавливалась новая система самоуправления: в каждом уезде при воеводах на выборной основе формировались дворянские советы, управлявшие уездом совместно с воеводой. По Указу 1702 года всю свою деятельность воеводы были обязаны согласовывать с этими советами.

 

Итак, города были выделены в особые единицы управления, к  ним были применены начала самоуправления. В целях оказания содействия развитию промышленности и торговли Петр I изменил  систему городского управления, введя  выборный элемент в органы управления. Однако реальной власти выборные должностные  лица не получили. Они только стали  дополнением административного  аппарата управления, обеспечивающего  сбор подушной подати и других видов  поборов с посадского населения, поставку рекрутов, выполнение государственных  служб и повинностей. Городское  управление с элементами самоуправления носило, так же как и дворянское, скорее сословный характер, а не территориальный. Оно было призвано удовлетворять общие интересы сословия, а не местности. В течение XVIII века созданные Петром I городские учреждения были полностью дезорганизованы.

 

 

Городовое положение 1785 года

 

Новая попытка установить в России городское самоуправление была сделана в Городовом положении 1785 г. по Жалованной грамоте на права  и выгоды городам Российской империи  Екатерины II, которая расширила и  довольно подробно регламентировала организацию  и деятельность органов городского самоуправления.

 

Городское население было разделено на шесть состояний (разрядов):

1. настоящие городовые обыватели, т.е. все те, кто владел недвижимостью в черте города независимо от своего сословного положения, не занимаясь при этом торговлей и промышленностью;
2. купцы гильдейские;
3. цеховые ремесленники;
4. иностранные и иногородние гости;
5. именитые граждане;
6. люди посадские, промышлявшие черновой работой и ремеслом и не имевшие недвижимости в данном городе.

В основе данного деления  лежало либо происхождение, либо размер капитала.

 

Все эти разряды городского населения обладали правом участвовать  в общегородском самоуправлении. Так как к разряду настоящих  городовых обывателей причислялись все владельцы недвижимости в  черте города, то участие их в  городском самоуправлении и придавало  ему всесословный характер. Представители  всех сословий, проживавших в городах  и удовлетворявших имущественному и возрастному цензу, получили право  выбирать органы городского самоуправления, которые, тем не менее, были поставлены под контроль администрации.

 

В соответствии с Городовым  Положением 1785 года раз в три года губернатором должно было созываться собрание общества градского. В этом собрании могли участвовать с  правом голоса лишь крупные предприниматели  из разряда именитых граждан и  купцы двух первых гильдий, так как  право участия в нем ограничивалось имущественным цензом в 5000 рублей.

 

Управление городским  хозяйством осуществляло две думы: общая и шестигласная. Общая дума состояла из гласных всех разрядов и имела распорядительные полномочия. Председательствовал на заседаниях думы городской голова. Шестигласная дума, состоявшая из шести членов, по одному представителю от каждого из шести сословий под председательством того же городского головы, была исполнительным городским учреждением и действовала на постоянной основе, собираясь еженедельно.

 

Городовое положение не достаточно четко и ясно определяло порядок  взаимоотношений между органами общегородского самоуправления. В частности, не совсем понятно, на каких принципах  осуществлялось разграничение полномочий собрания градского общества и общей  думы. Более или менее понятно  лишь то, что эти органы городского самоуправления действовали параллельно, то есть не были подчинены друг другу.

 

Наряду с общими сословными органами Положение создавало самоуправленческие «частные» органы. Ремесленники собирались на особый ремесленный сход, который  избирал цеховую или ремесленную  управу в составе старшины и двух товарищей. Подмастерья могли избирать особые подмастерные управы. Ремесленные  управы всего города выбирали ремесленного голову, который входил в состав шестигласной думы как гласный от цеховых. В крупных городах стали создаваться особые купеческие общества, объединявшие купцов данного города и избиравшие свои управы и купеческих старшин. В целом органы городского сословного самоуправления играли роль административно-хозяйственного придатка к аппарату администрации и полиции.

 

Жалованная Грамота городам 1785 года окончательно закрепила за городом права юридического лица, внесла полноту и системность  в регламентацию городского устройства и управления. Однако развивалось  городское самоуправление с неодинаковым успехом. Оно действовало достаточно вяло под гнетом полномочий наместника и губернатора. Реальная власть в  городе принадлежала администрации, а  органы общегородского самоуправления не обладали достаточной самостоятельностью и ведали, в основном, второстепенными вопросами, такими как благоустройство, продовольствие, санитарное состояние, развитие торговли и промышленности. Причем решение этих вопросов требовало, как правило, согласования с органами местной администрации и проходило под их контролем. Хозяйственная деятельность органов самоуправления не обеспечивалась достаточными финансовыми средствами. И тем не менее, несмотря на все недостатки установленного общественного городского управления нельзя не отметить в нем «все сословности» активного избирательного права.

 

Земская и городская реформы  Александра II

 

Развитию местного самоуправления в дореволюционной России дали толчок земская и городская реформы  Александра II, которые преследовали две цели: децентрализацию управления и развитие начал местного самоуправления в России.

 

В середине XIX века началась подготовка общей реформы городского самоуправления во всех городах России. Недостатки городского управления довольно сильно ощущались на местах, поэтому  Министерство внутренних дел в ответ  на ходатайство городов о введении нового городового положения в 1862 г. приступило к подготовке городской  реформы. Она имела целью поднять  хозяйство городов и привлечь к управлению ими финансовую и  торговую буржуазию. Разработка проекта  нового городового положения затянулась на 8 лет. Для изучения местных особенностей и экономического положения были образованы в городах России особые комиссии из владельцев недвижимого  имущества (являвшихся депутатами сословий), которые собрали обширный исторический, статистический и бытовой материал и высказали предложения по поводу будущего закона. На основании этого  материала комиссиями был сделан вывод о необходимости внесения значительных изменений в управление городов России. Наиболее важными  были предложения устранить губернское начальство от всякого контроля над органами городского самоуправления, в частности за расходованием ими городских сумм; отказаться от соблюдения сословного принципа в структуре органов городского самоуправления и положить в основу принадлежности к городскому обществу не сословный, а имущественный ценз и несение городских повинностей.

 

Принципы организации  городского самоуправления, которые  определило Городовое положение  от 16 июня 1870 г., были основаны на опыте  земского самоуправления. Как известно, в России в течение полувека местное  самоуправление действовало в виде земств, поэтому здесь целесообразно  рассмотреть, как проистекала и  в чем же заключалась суть земской  реформы.

 

Как отмечал А.В. Васильчиков, «смысл слова «земство», применяемого в России к самым многоразличным направлениям народной жизни, относится  к представительству не народа, а  земли, к интересам не государственным, всеобщим, а местным».

 

В марте 1859 г. специальная  комиссия, созданная при Министерстве внутренних дел, пришла к выводу о  необходимости передать ведение  местных дел выборным учреждениям. В основе реформирования земского самоуправления лежало несколько теорий. Одной из самых популярных была «общественная» теория, на основе которой за местными учреждениями отстаивалось право самостоятельно заниматься всей совокупностью местных  хозяйственных и общественных дел.

 

1 января 1864 года Александр  II было утвердил Положение о  губернских и уездных земских  учреждениях, которое, несомненно, сыграло важную роль в становлении  и городского самоуправления  в России. Оно закрепляло всесословную  систему земских учреждений, которые  вводились в 33 губерниях. Земские  учреждения разделялись на земские уездные и земские губернские учреждения. Уездные учреждения включали в себя уездные земские собрания и уездные управы. Земские губернские учреждения состояли из губернских собраний и губернских управ. Уездное земское собрание состояло из уездных земских гласных, избиравшихся на три года и так называемых «членов по должности» - представителей удельного ведомства и ведомства земледелия; депутата от духовного ведомства; городского головы от губернского, уездного города; председателя и членов уездной земской управы. Председательствовал на заседаниях уездного земского собрания уездный предводитель дворянства. Вместе с тем, обе столицы и некоторые портовые города - Одесса, Севастополь, Керчь, Николаев, Ростов-на-Дону, Баку, Ялта и Алушта - были выделены из состава губерний. Они образовывали особые градоначальства, управление которых не подчинялось губернскому начальству, занимая равное с ним положение. Во главе этого управления стоял градоначальник, назначаемый императором. В состав управления градоначальника входили помощники градоначальника, чиновники по особым поручениям и секретари, канцелярия, «охранное отделение», врачебное управление, техническая часть и другие учреждения. Управление градоначальством подведомственно относилось к Министерству внутренних дел. Градоначальник пользовался по существу правами губернатора.