Городское самоуправление в XVIII начале XIX веков

 

Задачей реформы было превратить земские и городские учреждения в разновидность органов исполнительной государственной власти путем усиления контроля правительственных организаций  и учреждений над общественным управлением; общественное управление лишалось властных полномочий и становилось зависимым  от государственной власти.

 

Таким образом, общественная теория самоуправления начала уступать место государственной, которая  провозглашала тесную связь органов  самоуправления с началом общегосударственного устройства и необходимость включения  их в систему государственных  учреждений, предлагала признать земское  дело делом государственным, а основной задачей органов самоуправления - признать выполнение общественными  силами перепорученных им государством функций.

 

Городская контрреформа Александра III

 

В 1892 году в соответствии с Городовым Положением от 11 июня 1892 года была проведена реформа городского самоуправления (городская контрреформа Александра III).

 

В первую очередь реформе  подвергалось избирательное право. В частности, установленная в 1870 году трёхклассная система была заменена одним избирательным собранием  всех городских избирателей, в задачу которого входило избрание гласных. Избирательное право было предоставлено только тем домовладельцам, которые владели обложенным оценочным сбором недвижимым имуществом, стоящим по оценке: в столицах - не ниже 3000 рублей, в крупных губернских городах и г. Одессе - не ниже 1500 рублей, в остальных губернских городах и более крупных уездных - не ниже 1000 рублей, во всех остальных - не ниже 300 рублей. Многие домовладельцы оказались лишёнными избирательных прав.

 

Число избирателей в Петербурге сократилось с 21 тысячи до 8 тысяч  человек, в Москве - с 20 тысяч до 7 тысяч, в Харькове - с 6890 до 2291, в Ростове-на-Дону - с 5383 до 788 человек. Теперь в Городских Думах были представлены лишь интересы крупного домовладения и торгово-промышленного капитала. Городское управление оказалось в руках немногочисленной группы состоятельных лиц. Существенно ограничивалось пассивное избирательное право, так как в гласные от участка могли избираться только лица, относящиеся к избирателям именно данного участка.

 

Компетенция органов городского самоуправления и предметы его ведения  по Городовому положению 1892 года в принципе не изменились относительно Положения 1870 года, но усилилась их подконтрольность губернатору. Губернатор получил право приостанавливать действие не только тех думских постановлений, в которых он усматривал нарушение закона, но и таких постановлений, которые, на его взгляд, не соответствовали общим государственным «пользам и нуждам», либо нарушали интересы местного населения. Таким образом, губернаторский контроль охватывал все действия городского управления.

 

Резко изменилось правовое положение должностных лиц городского самоуправления. Голова, члены управы и городской секретарь (секретарь  думы) становились государственными служащими. Реформа городского самоуправления 1892 года превратила городскую управу в коллегию выборных чиновников, а  думу - в простой совет при управе. Городское самоуправление, поставленное под жёсткий административный контроль, представляло интересы наиболее зажиточных горожан-собственников.

 

Компетенция городского самоуправления строго ограничивалась территорией  соответствующего города. В рамках своей компетенции органы местного самоуправления выносили постановления, но приобретали они законную силу только после одобрения губернатором. Статья 11 Городового положения 1892 года возложила на губернаторов надзор за «законностью» и «правильностью»  действий городского управления, с  точки зрения целесообразности и  соответствия интересам местного населения. Пункт 2 статьи 83 Положения прямо  наделяла губернаторов правом остановки  исполнения думских постановлений, если в них будут усмотрены  несоответствия «общим государственным  пользам и нуждам». Говорить в  таких условиях о наличии полноценного самоуправления не приходится. Личное усмотрение главы губернии, в качестве правовой оценки деятельности органов  городского самоуправления, было весьма субъективным «защитником» интересов  горожан.

 

Бюджет городского самоуправления - одна из основ его деятельности. Администрация наблюдала, чтобы  бюджет был составлен с соблюдением  требований закона. В том случае, если были допущены нарушения закона при составлении бюджета, губернатор имел все основания для его  опротестования; если же смета была составлена с соблюдением все: законных требований, то у губернатора не было права задерживать исполнение бюджета.

 

Городовое положение 1892 года предоставило городам право на следующие  сборы:

• оценочный сбор с недвижимого имущества;
• сборы с купеческих свидетельств 1-й и 2-й гильдии;
• со свидетельств на мелкий торг;
• с промысловых свидетельств;
• с билетов на торговые и промышленные заведения;
• патентный сбор с питейных заведений;
• трактирный сбор;
• сборы с извозного промысла;
• с лошадей и экипажей частных лиц;
• с собак;
• с перевозного промысла.

Для всех сборов были установлены  максимальные размеры, выше которых  города не имели права их поднимать.

 

Необходимость получать на каждый шаг своей деятельности одобрение  администрации привело к лишению  реальной самостоятельности органов  местного (городского) самоуправления и к утрате интереса городского самоуправления к участию в городских делах. Выходило так, что в местных делах  лучше разбирались не местные  представители населения, а далёкие  чиновники.

 

К. А. Пажитнов в 1913 году сетовал, что «город без одобрения администрации  не может ступить... ни одного шага, и  в этом, конечно, нужно видеть главную  причину отсталости наших городов  в деле благоустройства»². По его мнению, понятие о самостоятельности местного самоуправления по своему существу несовместимо с предоставлением администрации права утверждать или не утверждать должностных лиц местного самоуправления, а тем более назначать их по своему усмотрению. Он указывает на то, что органы городского самоуправления будут более самостоятельно управлять делами города, если им предоставить право самим подбирать подходящих лиц для реализации властных полномочий.

 

В то же время не все города использовали предоставленные права в полном объёме. По данным 1901 года в крупных городах сбор равнялся средним числом 9 % с чистого дохода, а в мелких городах всего 7,8 % доходности; есть города, взимающие сбор в размере всего 1/8 % и даже 1/16 % с ценности владения».

 

Сторонник государственной  теории местного самоуправления В. М. Гессен в 1904 году писал: «Противоположение  местных польз и нужд пользам  и нуждам общегосударственным представляется, с точки зрения действующего законодательства, безусловно несостоятельным. Каждый общегосударственный интерес является в то же время местным, каждый местный - общегосударственным; конечно, по степени значения для местности или для государства все, вообще, дела управления можно делить на дела по преимуществу местные и по преимуществу государственные»³.

 

Другим существенным ограничением пределов самостоятельности местного самоуправления была назначаемость  городских служащих. Согласно статьям 118 и 119 Городового положения 1892 г. избранный  городской голова утверждался министром  внутренних дел либо губернатором, смотря по рангу города, а членов управы и городских секретарей повсеместно  утверждал губернатор. Если кандидатура  не проходила, то городская дума должна была провести новые выборы. При  неодобрении вторичных выборов  должности замещались лицами по назначению администрации. Нетрудно увидеть, какую  власть получали государственные структуры  в делах местного самоуправления. Кроме того, все те лица, которые  приглашались на работу городской управой  и городским головой, также должны были получить согласие губернатора  на вступление в должность. В итоге  ни одна, даже малозначительная, должность  в органах городского самоуправления не могла быть занята без утверждения  вышестоящей администрации. Таким  образом, право утверждения противоречило  или существенно суживало самостоятельность  и самоуправляемость местного сообщества.

 

Напрашивается вывод о  том, что следствием этих реформации стала урезанная самостоятельность  городского самоуправления: свои действия органы местного самоуправления совершали  с оглядкой в сторону губернской и вышестоящей администрации. Зависимость  городских должностных лиц от администрации и не подотчетность их перед городским населением, в отличие от гласных, отодвигала на второй план их заинтересованность в решении городских дел. Спрос был на покладистых, услужливых, в лучшем случае - дипломатичных, руководителей городской исполнительной власти.

 

Можно также констатировать, что по Городовому положению 1892 года Россия имела на уровне местного самоуправления слабую, несамостоятельную распорядительную власть и сильную, практически самостоятельную  от думы, прогубернаторскую исполнительную власть.

 

В соответствии с данным Положением Городской Думе принадлежала общая распорядительная власть, надзор за ее исполнительными органами и  решение дел отнесенных к ее ведению (ст. 62).

 

Городовое положение 1870 года устанавливало минимум для гласных  в 30 человек и максимум (для Санкт-Петербурга) в 252 человека. Городовое положение 1892 года существенно сократило численный  состав дум - минимум в 20 и максимум в 160 гласных. Причем составители проекта  Городового положения 1892 года планировали  уменьшение численности до 15 - 120 гласных, но Государственный Совет счёл такое  уменьшение чрезмерным.

 

Городская Дума Санкт-Петербурга (Петрограда) состояла из 162 гласных, избиравшихся на шесть лет. Через каждые три  года осуществлялись перевыборы 50% гласных, поэтому состав Думы обновлялся каждые три года ровно наполовину. Председатель Думы избирался ежегодно из числа городских гласных; он не мог занимать никаких других должностей в системе городского самоуправления и исполнял свои полномочия безвозмездно.

 

Дума производила выборы должностных лиц городского самоуправления, определяла размеры их содержания, издавала инструкции для управы, утверждала годичный бюджет, определяла размеры  сборов.

 

Дума была вправе назначать  особых лиц для осуществления  полномочий в отдельных отраслях управления. В необходимых случаях  Дума могла создавать особые исполнительные комиссии. По общему правилу работу комиссии возглавлял член управы. Если же дума считала необходимым назначить  председателем комиссии особое лицо, то он получал право голоса при  рассмотрении в управе дел, относящихся  к компетенции созданной комиссии. Исполнительные комиссии, в соответствии со статьями 103 и 104 Положения, действовали  на основании специальных думских  инструкций. В частности, через свою ревизионную комиссию Дума проверяла  отчеты и счета городской управы. В случае обнаружения злоупотреблений  Дума имела право просить вышестоящую  администрацию о предании управы или её членов суду.

 

Очередные собрания Думы назначались  не менее 4 и не более 24 раз в год, причем расписание их должно было быть составлено на год вперед. Вне расписания чрезвычайные собрания могли быть созываемы  не иначе, как с разрешения начальства (в Санкт-Петербурге - министра внутренних дел, в Москве - генерал-губернатора, в других городах - губернатора). С 1892 года Городская Дума была лишена права  устанавливать порядок своего собственного делопроизводства, а должна была руководствоваться правилами, установленными для общественных собраний на территории всей губернии.

 

Правительственная администрация  в лице губернатора имела право  контроля над тем, правильно ли и  целесообразно ли Дума решает тот  или иной вопрос, вовсе не касаясь  того, законно это решение или  нет. Постановления Думы об установлении расценок планов городских земель, назначенных под застройку и  урегулирование городского поселения; условиях выкупа состоящих в бессрочной аренде усадеб, о займах, поручительствах  и гарантиях от имени городского поселения подлежали утверждению  губернатора (ст. 78). Постановления относительно переложения натуральных земских повинностей обывателей в денежные с обращением на общие средства городского поселения; о принятии на общие средства городского поселения содержания и устройства мостовых и тротуаров, очистки дымовых труб, содержание пожарной безопасности, ночной караул; об отчуждении принадлежащих городу недвижимых имуществ и т.д. подлежали утверждению министра внутренних дел (ст. 79). Если губернатор не утвердит постановление, то оно передавалось на рассмотрение местного по земским и городским или по городским делам присутствия.

 

Согласно ст.83 Городового положения губернатор мог приостановить  исполнение постановления Думы, в  случае если оно не соответствовало  закону или «не соответствует  общим государственным пользам  и нуждам, либо явно нарушает интересы местного населения». Приостановленное губернатором постановление до окончательного разрешения вопроса проходило целый  ряд инстанций от местного по земским  и городским или по городским  делам присутствия до министра внутренних дел, Сената (в случае жалобы городского управления), а в некоторых случаях - до Комитета министров и Государственного совета. В результате упомянутой процедуры  любое постановление Городской  Думы могло быть перерешено губернской администрацией или центральным  правительством, даже если дума не нарушила ни один закон и не вышла за пределы  своей компетенции. В основе подобных действий вышестоящих инстанций  лежали соображения целесообразности.

 

Таким образом, городское  общественное управление становится все  более зависимым от органов государственной  власти. Это, в частности, выражается в усилении надзора правительственных  органов.