Городское самоуправление в XVIII начале XIX веков

 

Главным вопросом стало отграничение местных дел от политических и  общегосударственных проблем. Согласно Положению 1864 года земства являлись всесословными учреждениями и основывались на принципах выборности всех гласных, зависимости избирательного права  от имущественного ценза, формального  равенства и сменяемости гласных. К решению вопросов местного хозяйства  привлекались широкие слои населения: представители дворян, торгово-промышленной буржуазии и крестьян.

 

Положение о земских учреждениях  включало в себя нормы, позволявшие  центральному и местному государственному аппарату быть в курсе основных мероприятий  земских учреждений и определенным образом направлять их деятельность. Контроль осуществлялся над выборами, финансированием и решением вопросов местной жизни.

 

Круг деятельности земств был достаточно широк. По Положению 1864 г., они должны были заниматься «пользами  и нуждами» губерний и уездов. Эта  статья обычно трактуется так, будто  земствам отводились только хозяйственные  дела. Между тем целый ряд отраслей народной жизни, включенный в компетенцию  земств, выходил за пределы хозяйственных  занятий.

 

Согласно Положению 1864 г. земские учреждения не входили в общую систему государственных учреждений страны и служба в них относилась к общественным обязанностям. Гласным не полагалось никакого вознаграждения за участие в работе собраний, что освобождало бюджет от немалых расходов. Для успеха деятельности новым учреждениям были обещаны самостоятельность и независимость от государственной администрации.

 

Как отмечает известный специалист в области местного самоуправления Л.Е. Лаптева, самым существенным недостатком  земств было отсутствие четкого разграничения  источников доходов этих учреждений и казны. История земства отмечена постоянными столкновениями с администрацией из - за недостатка средств для выполнения в полном объеме взятых на себя обязанностей.

 

Неполнота земской реформы  заключалась в том, что она  вводилась главным образом в  европейской части России, а также  в том, что земские органы учреждались  только на уровне губерний и уездов. В самых мелких административных единицах - волостях - земства не предусматривались. Не предполагалось и создание общегосударственного органа, который объединил бы усилия всех земств. Тем не менее, данная реформа  сыграла важную роль в развитии местного самоуправления в России.

 

Успех земской реформы  во многом был обусловлен тем, что  она проводилась комплексно наряду с крестьянской, судебной и финансовой реформами; были введены местные налоги, которыми земства облагали население. Именно отсюда, из земского налогообложения, родилась земская статистика. Земство развилось только потому, что имело налогооблагаемую базу.

 

Несмотря на очевидные  и существенные недостатки, земская  реформа в целом была одобрена либеральной общественностью. Успех  этого мероприятия заставил правительство  всерьез заняться вопросом общественного  самоуправления городов. Проектные  работы начались в 1862 г., а в 1866 г. проект был представлен в Государственный  совет. При разработке городской  реформы учитывался первый опыт земств.

 

Городовое положение 1870 года

 

Городской голова г. Баку А. Новиков писал в 1904 году: «Городское самоуправление родилось позже земского. Время было уже менее благоприятно. Если еще не началась, то в воздухе уже чувствовалась реакция. Естественно, что при менее благоприятных условиях развилась менее совершенная организация»¹. Таким образом, Городовое положение 16 июня 1870 года заменило сословно-бюрократические органы городского управления всесословными органами, основанными на буржуазном принципе имущественного ценза.

 

В соответствии со ст. 17 «всякий  городской обыватель, к какому бы состоянию он не принадлежал, имеет  право голоса в избрании гласных при следующих условиях:

1. если он русский поданный;
2. если ему не менее 25 лет от рождения;
3. если он, при этих двух условиях, владеет в городских пределах, на праве собственности, недвижимым имуществом, подлежащим сбору в пользу города, или содержит торговое или промышленное заведение по свидетельству купеческому; или же, прожив в городе в течение двух лет сряду перед производством выборов, хотя бы и с временными отлучками, уплачивает в пользу города установленный сбор со свидетельств: купеческого, или промыслового на мелочный торг, или приказничьего первого разряда, или с билетов на содержание промышленных заведений;
4. если на нем не числится недоимок по городским сборам».

 

Кроме граждан, в городских  выборах могли участвовать разные ведомства, учреждения, общества, компании, товарищества, а равно церкви и  монастыри, если они владели в  городах недвижимым имуществом, с  которого взимался в пользу города сбор, или уплачивали в пользу города установленные сборы с документов за право торговли и промыслов (ст. 21). Рабочие, мелкие служащие и лица, занимающиеся умственным трудом, не имевшие  имущественного и торгово-промышленного  ценза, лишались избирательного права. Положение исключало из числа  избирателей всех тех, на ком числится недоимка городских сборов (ст. 18). Как  видим, такая система имущественного ценза обеспечивала руководящую  роль в городской думе правящей группе наиболее состоятельных налогоплательщиков, которая была представлена купцами, фабрикантами и крупными домовладельцами. Как отмечает один из ученых - государствоведов СЛ. Приклонский: Городовое положение 1870 г. самым существенным образом нарушило интересы лиц мелкого достатка введением системы подразрядных выборов... Для большинства городского населения, для многочисленного мещанства, доступ к городскому самоуправлению чрезмерно затруднен и отчасти совсем прегражден требованиями имущественного ценза».

 

Но при всем этом, однако, избирателям каждого разряда  предоставлялось право выбирать гласных, как из своего разряда, так  и гласных, внесенных в списки других разрядов. В гласные городской  думы мог быть избран каждый, имеющий  право голоса на выборах.

 

В Городовом Положении 1870 г. впервые в истории городского самоуправления устанавливалось, что  избирательные собрания «не имеют  права давать избранным гласным никаких инструкций». Городовое Положение 1870 года предусматривало создание системы городского самоуправления, включающего следующие институты: городское избирательное собрание (для избрания гласных каждые четыре года), Городская Дума (распорядительный орган) и Городская Управа (исполнительный орган).

 

Главным органом городского общественного управления была Городская  Дума. Она формировалась из городского головы (председателя), гласных, а также  из председателя уездной Земской  Управы и представителя духовного  ведомства. Обязанности председателя Думы и Управы совмещались в городском  самоуправлении одним лицом, что  само по себе было явным нарушением принципа разделения исполнительной и  распорядительной властей. Основной целью  при этом было установление своего рода надзора за деятельностью Думы для избежания принятия ею противозаконных  постановлений. С той же целью  городскому голове предоставлялось  право приостанавливать исполнение думских определений в случае признания их незаконными.

 

Председатель Городской  Думы возглавлял Городскую Управу, все члены которой избирались Думой. Лицо, избранное на должность  председателя Управы - городского головы, утверждалось в губернских городах  министром внутренних дел, во всех остальных - губернатором. Кандидатуры на должность  Городского головы в Санкт-Петербурге и Москве утверждались непосредственно  государем.

 

Городская Управа была исполнительным органом городского самоуправления. Отчеты управы печатались для всеобщего  сведения. На Городскую Управу возлагалось непосредственное заведование делами городского хозяйства и общественного управления, поэтому в соответствии со ст.72 Положения она занималась текущими делами по городскому хозяйству, изыскивала меры к его улучшению, исполняла определения Думы, собирая нужные ей сведения, составляла проекты городских смет, взимала и расходовала городские сборы на установленных думой основаниях и представляла в назначенные думой сроки отчеты о своей деятельности.

 

Впервые юридически в Городовом  положении были определены дела, которые  входили в компетенцию городского общественного управления, что безусловно являлось положительной стороной. В частности, указывалось, что попечение и распоряжения по городскому хозяйству и благоустройству предоставляется городскому общественному управлению, а надзор за его законным исполнением осуществляет губернатор.

 

Компетенция городского общественного  управления ограничивалась пределами  города и отведенных ему земель. В его задачи входили:

а) дела по устройству городского общественного управления и по городскому хозяйству;

б) внешнее благоустройство  города, а именно попечение об устроении  города согласно утвержденному плану, устройство и содержание улиц, площадей, мостовых, тротуаров, городских общественных садов, бульваров, водопроводов, сточных  труб, каналов, прудов, канав и протоков, мостов, гатей и переправ, а равно  и освещение города;

в) благосостояние городского населения: меры к обеспечению продовольствием, устройство рынков и базаров, здравоохранение, принятие мер предосторожности против пожаров и других бедствий, развитие местной торговли и промышленности, устройство пристаней, бирж и кредитных  учреждений;

г) устройство за счет города благотворительных заведений и  больниц, заведование ими, народное образование, театры, библиотеки, музеи  и другие подобного рода учреждения;

д) представление правительству  сведений и заключений о местных  нуждах и пользах города и ходатайства  по ним;

е) другие обязанности, возлагаемые  законом на общественное управление. Многие из этих отраслей до 1870 года были в распоряжении полиции.

 

Положение 1870 года четко  не разграничивало полномочия органов  городского самоуправления и полицейского управления, что существенно затрудняло деятельность самоуправления, так как  отсутствие принудительной власти ставило  его в прямую зависимость от полиции.

 

Несмотря на то, что законодательство признавало самостоятельность городского самоуправления, постановления городских  дум должны были предоставляться  губернатору, обладавшему правом в  двухнедельный срок приостановить  их исполнение как незаконных. Важнейшие  из постановлений (изменение планов городов, отчуждение принадлежавших городу земель, отчуждение городских займов, установление новых сборов) утверждались центральным правительством или  соответствующим министром. Сметы  городского самоуправления также контролировались - они утверждались губернатором.

 

Городская Дума занималась всеми основными вопросами городского хозяйства. Она назначала выборных должностных лиц и устанавливала им содержание, определяла размер городских сборов и налогов (в установленных законом пределах), за счет средств города содержала мостовые, проточные; очистку улиц; перелагала натуральные повинности в денежные, утверждала городские сметы и отчеты о расходовании средств города, выдавала займы, принимала в пользу города пожертвования, ходатайствовала о нуждах города перед правительством (ст. 55).

 

В отличие от Земских Собраний Городская Дума собиралась на заседания  в течение всего года по мере накопления дел и при этом численность  заседаний не ограничивалась. Ее заседания  проводились по усмотрению городского головы, по требованию губернатора  или не менее 1/5 части гласных. Она  самостоятельно определяла порядок  производства дел. Заседание Думы считалось  состоявшимся, если на нем присутствовало не менее 1/3 всего числа гласных.

 

Должностные лица городского общественного управления несли  ответственность за преступления по должности только по суду. Предание их суду, кроме городского головы, могло  последовать по определению Думы (ст. 156-157).

 

Итак, Городовое положение 1870 г. существенно расширило компетенцию  городского самоуправления и увеличило  его права: «Городское общественное управление, в пределах предоставленной  ему власти, действует самостоятельно». Надзирающие органы - губернатор и  губернское по городским делам присутствие - имели право надзора лишь за законностью решений и действий муниципальных органов, и только немногие категории постановлений  городских дум подлежали утверждению  администрации. Закон определял  случаи и порядок, в которых действия и распоряжения городских и земских  учреждений подлежали утверждению  и контролю правительственных органов. Впервые в истории городских  учреждений была провозглашена самостоятельность  в делах общественного управления. Правительственные установления, земские  и сословные учреждения обязаны  были оказывать содействие к исполнению законных требований городского общественного  управления, на котором, в свою очередь, лежала такая же обязанность в  отношении этих установлений и учреждений.

 

Таким образом, на местах одновременно с системой государственного управления существовало и городское общественное управление.

 

Создание городских (и  земских) учреждений поставило вопрос о природе и статусе местной  власти. Земства активно боролись за то, чтобы не только самостоятельно решать вопросы в пределах своей  компетенции, но и участвовать в  решении общегосударственных задач. Они создали эффективную систему  самоуправления, что подтверждается и порядком образования земских  и городских учреждений, и тем  широким кругом вопросов, которые  они решали.

 

Как видим, идеи общественного  управления получали все большее  влияние и распространение. Но правительственная  администрация не желала мириться с  самостоятельностью городского общественного  управления и терять свою власть. Новая  городская реформа должна была коренным образом изменить статус городского самоуправления по отношению к системе государственных учреждений и упрочить положение администрации на местах.