Формы деятельности и полномочия местного самоуправления

Систему органов местного самоуправления составляют представительный орган местного самоуправления, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган и иные органы, предусмотренные уставом муниципального образования, если они обладают собственными полномочиями по вопросам местного значения.31

Некоторыми учеными – юристами высказывается мнение, с которым мы категорически не согласны, о том, что федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, любые другие государственные органы и органы местного самоуправления, точно так же как и органы юридических лиц, не обладают никакой гражданской правосубъектностью. Указанные органы своими действиями лишь осуществляют права, принадлежащие самому публично-правовому образованию.

Данное утверждение явно противоречит положениям ст. 132 Конституции Российской Федерации и ст. 51 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее – Закон), согласно которым органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом (в рамках законодательства), обладают правом передачи указанного имущества во временное или в постоянное пользование, правом его отчуждения, а также могут совершать иные сделки в соответствии с федеральными законами.

Помимо этого, не следует забывать, что с 1 января 2009 г. действуют нормы (п. 2 и 3 ст. 41 Закона), согласно которым органы местного самоуправления находятся в статусе муниципальных учреждений, подлежат государственной регистрации в качестве юридических лиц в соответствии с Федеральным законом от 8 августа 2001 г. № 129-ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц" (с изм. и доп. от 23 июня, 8, 23 декабря 2003 г., 2 ноября 2004 г.) и на них распространяется действие Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ (в ред. от 2 февраля 2006 г.) "О некоммерческих организациях" применительно к учреждениям.

Гражданский кодекс в качестве субъектов гражданско-правовых отношений называет именно муниципальные образования. Однако Гражданский кодекс Российской Федерации содержит исчерпывающий перечень организационно-правовых форм юридических лиц, среди которых нет органов местного самоуправления. Помимо прочего, в отличие от иных юридических лиц, регистрация которых осуществляется на основании учредительного договора и/или устава, для государственной регистрации органов местного самоуправления в качестве юридических лиц предусматриваются специальные основания: устав муниципального образования и решение муниципального образования о создании соответствующего органа местного самоуправления с правами юридического лица.32

Далее, в отличие от юридических лиц, не обладающих властными полномочиями, органы местного самоуправления осуществляют прежде всего публичную власть в пределах их компетенции, которая распространяется на широкий круг подвластных им субъектов на территории муниципального образования. Отсутствие властных полномочий лишает смысла само создание органа местного самоуправления. Допускаемые к участию в гражданском обороте органы местного самоуправления, как и юридические лица, обладают деликтоспособностью. Однако всю полноту гражданско-правовой ответственности, связанной с их деятельностью, несут не сами муниципальные органы, а создавшие их муниципальные образования (ст. 16, 126, 1069, Гражданского кодекса Российской Федерации). Соответственно механизм гражданско-правовой ответственности органов местного самоуправления явно не совпадает с механизмом ответственности юридического лица.

Как бы законодатель ни пытался придать органам местного самоуправления статус российского юридического лица, они таковыми не становятся. Нельзя уравнивать правоспособность юридических лиц и органов местного самоуправления, статусы их различаются.

Непонимание различий может привести, к неправильному толкованию норм, регулирующих правовые отношения с участием органов местного самоуправления и лишать их тем самым самой основы их предназначения – осуществления публичной власти. Исходя из проведенного в работе исследования, можно утверждать, что гражданская правоспособность органов местного самоуправления не совпадает с правоспособностью юридических лиц. Соответственно ее не следует отождествлять с общей или специальной правоспособностью, присущей российским юридическим лицам. Нам представляется, что наиболее соответствующей статусу органов местного самоуправления является ранее упомянутая в работе специально-исключительная правоспособность, где специальная – определяет цель создания данного субъекта, а исключительная – указывает на явно отличные от юридических лиц, присущие исключительно только им свойства, проявляющиеся в том числе и в гражданско-правовых отношениях.33

Итак, органы местного самоуправления необоснованно отождествляются с муниципальными образованиями. Такое отождествление недопустимо с муниципальными образованиями. Такое отождествление недопустимо по основаниям как публично-правовой, так и частно-правовой природы. Авторы, избегающие такого отождествления, и все же отрицающие гражданскую правосубъектность органов местного самоуправления, опираются на понятие органа местного самоуправления как составной части муниципального образования, в связи с чем становится невозможным отделение прав, интересов и воли органа местного самоуправления от прав, интересов и воли самого муниципального образования. Неточность, допускаемая, по нашему мнению, данными авторами, состоит в необоснованном смешении органа местного самоуправления как публичного института, бестелесного по своей природе, и конкретных физических лиц либо организаций, выполняющих функции этих органов.34

Орган местного самоуправления в первом понимании этого выражения представляет собой не овеществленную систему прав, обязанностей и полномочий, существующую форме нормативного акта компетентного органа местного самоуправления. Именно в первом своем модусе органы местного самоуправления выступают при выполнении своих публично-правовых функций, а также при выступлении в гражданских правоотношениях от имени муниципального образования в соответствии со ст. 125 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Второй же модус органа местного самоуправления представляет собой любое физическое лицо – для единоличного органа местного самоуправления, либо организацию – для коллективного органа местного самоуправления. Авторы же, отрицающие имущественную обособленность органов местного самоуправления, а также выступление в гражданских правоотношениях от своего имени, по нашему мнению, допускают некоторую непоследовательность в своих рассуждениях. Во-первых, необоснованно смешивается имущество, непосредственно используемое органом местного самоуправления для выполнения своих основных функций либо для поддержания и развития своего существования, с одной стороны, и имущество, в отношении которого у органа местного самоуправления существуют правомочия по распоряжению им от имени муниципального образования. Имущественная обособленность возможна только в отношении первой группы имущества. При этом имеет место допускаемая законодателем и доктриной двойная обособленность, когда имущество, принадлежащее муниципальному образованию, в свою очередь обособлено юридическим лицом, в данном случае – органом местного самоуправления. Во-вторых, выступление в гражданском обороте от своего имени предполагает наличие собственного интереса, отличного от интереса самого муниципального образования. Интерес органа местного самоуправления заключается в поддержании и развитии уровня его существования.35

Аналогично, по нашему мнению, должен решаться вопрос о вменении статуса юридического лица структурным подразделениям органов местного самоуправления. Сам по себе факт вхождения в ту или иную структуру в качестве элемента не может быть препятствием для инкорпорации. Возможность же инкорпорации должна определяться необходимостью присутствия в условиях существования соответствующего структурного подразделения признаков юридического лица. Если вопросы как собственного существования, так и выполнения своих основных функций того или иного структурного подразделения целесообразнее решать относительно самостоятельно, выступая при этом от собственного лица, то такому подразделению должен быть вменен статус юридического лица.36

К органам местного самоуправления не применима в полной мере организационно-правовая форма учреждения. Специфика организационноправовой формы органов местного самоуправления обусловлена сочетанием осуществляемых ими публично-правовых и частно-правовых функций. Однако, до введения в законодательство соответствующей организационно-правовой формы, нормы об учреждениях могут применяться к органам местного самоуправления по аналогии с учетом того, что последние осуществляют властные и управленческие функции публичного характера, действуют исключительно в системе с иными органами местного самоуправления, могут осуществлять деятельность по извлечению прибыли, если такая прибыль направляется этим же или иным органом местного самоуправления на выполнение общих функций таких органов по управлению жизнедеятельностью муниципального образования.37

Полагаем, что органы местного самоуправления должны действовать на основании положений о них, в которых должна содержаться как констатация их инкорпорированности, так и подробности их корпоративного статуса. В тех случаях, когда в пределах одного муниципального образования действуют несколько подобных органов местного самоуправления – юридических лиц, их учредительным документом может быть общее положение. Указанные учредительные документы и вносимые в них изменения должны подлежать государственной регистрации в порядке, установленном федеральным законом «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей».

2.3. Проблемы определения правового  режима имущества, находящегося  в коммунальной собственности

В статье 71 Конституции Российской Федерации 1993 г. определены предметы ведения Российской Федерации. Но законодатель в понятие «Российская Федерация» вложил два значения, которые нельзя не учитывать при научном уяснении целостной системы государственной собственности. Одно значение состоит в том, что при определении предмета ведения Российской Федерации исключается вообще предмет ведения субъектов Федерации по данному кругу отношений.

Публичные образования Российской Федерации активно участвуют в гражданско-правовых отношениях. В Конституции Российской Федерации государственной и муниципальной собственности посвящены статьи о равенстве всех форм собственности (ст. 8.), об управлении федеральной собственностью как предмете исключительного ведения Российской Федерации, разграничении государственной собственности как предмете совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ст. 71, 72, 114), муниципальной собственности (ст. 130–132).

Вместе с тем федеральное законодательство о государственной и муниципальной формах собственности развивается слабо. Нуждаются в регламентации взаимоотношения между государством, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями как собственниками, в частности, по поводу передачи их собственности друг другу (эта проблема связана с п. «г» ст. 72 Конституции), как и вопросы содержания права собственности на такие важнейшие объекты, как земля, недра, водные и другие природные ресурсы (п. «в» ст. 72 Конституции).38

Таким образом, существует большое количество теоретических правовых моделей обоснования публичной собственности. Однако ни одна не может считаться общепризнанной, так как не предлагает сбалансированную схему определения режима публичной собственности. Дополнительные трудности вызваны необходимостью сочетания публичного и частного методов правового регулирования возникающих здесь отношений. Существующие противоречия между отдельными конституционными нормами и гражданским законодательством не могут быть разрешены простой констатацией приоритета Конституции Российской Федерации. В этой связи необходим поиск и разработка институциональных начал правового регулирования отношений публичной собственности, сочетающей в себе комплексный подход и, возможно, опыт хозяйственно-правовой теории, разработанной советской юридической наукой.39

Таким образом, государство, муниципальные образования участвуют в гражданско-правовых отношениях, действуя через систему своих органов. «В рамках компетенции, установленной актами, определяющими их статус, эти органы могут от имени, соответственно Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности.»40

При этом, система органов по управлению имуществом должна базироваться на таких принципах как: самостоятельности организации и осуществления каждым уровнем власти (федеральным и региональным) управления собственностью; взаимного учета интересов при осуществлении управления; участия в управлении федеральной собственностью субъектов Федерации и наоборот; делегирования полномочий органами исполнительной власти в области управления собственностью».

Эта же мысль выражена и в гл. IV Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», где предусмотрены общие принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъекта Российской Федерации на основании заключения договоров, в которых устанавливается перечень полномочий, конкретные права и обязанности сторон.41

Говоря о государственной собственности как форме публичной собственности, следует остановиться на другой ее форме – муниципальной собственности. Муниципальная собственность является одной из малоизученных форм собственности, хотя и появилась наряду с возникновением городов.