Формы деятельности и полномочия местного самоуправления

Если сравнить указанные признаки с характеристиками местного самоуправления, то можно отметить много общего. Так, реализация функций местного самоуправления есть выражение публичных интересов жителей муниципального образования, а обеспечение прав и свобод человека и гражданина при этом является одной из функций местного самоуправления. Многие функции государственного  управления осуществляются органами местного самоуправления, поскольку государство, в соответствии со ст. 132 Конституции Российской Федерации, передает им отдельные государственные полномочия. Причем доля государственных полномочий, осуществляемых органами местного самоуправления, в последнее время неуклонно возрастает, и это является одной из проблем, которые необходимо решить в процессе определения оптимального соотношения государственного управления и местного самоуправления.10 Компетенция местного самоуправления определяется федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Следует отметить, что принимаемые органами местного самоуправления и населением непосредственно решения являются обязательными для исполнения. Общим для государственного управления и местного самоуправления является территориальная сфера действия – государства в целом, субъекта Федерации, либо муниципального образования.

При этом также нельзя считать местное самоуправление частью государственного управления, полностью включенным в его систему. Процесс государственного управления осуществляется определенной организационной структурой.

Муниципальная власть, материальной основой которой является местное самоуправление, имеет иную, подзаконную природу и распространяется лишь на жителей конкретного муниципального образования. Имеются различия в целях и функциях, формах и способах управленческой деятельности.11

Гражданское общество в теории государства и права понимается как совокупность внегосударственных и внеполитических отношений (экономических, социальных, культурных, нравственных, духовных, корпоративных, семейных, религиозных), образующих особую сферу специфических интересов свободных индивидов-собственников и их объединений. В силу вышеприведенных характеристик органов местного самоуправления их нельзя считать по своей природе полностью негосударственными структурами, такими как общественные, религиозные объединения, добровольные общества, органы территориального общественного самоуправления и другие институты гражданского общества.12 Местное самоуправление является обязательным элементом структуры государства, законодательно закрепляются обязательное наличие выборных органов местного самоуправления в муниципальном образовании, обязательность решений органов местного самоуправления, принятых в пределах их полномочий, и ответственность за их неисполнение. Кроме того, возможны противоречия и конфликты между органами, выборными должностными лицами местного самоуправления и населением, отдельными гражданами, отчуждение муниципальных органов власти от местного сообщества, нарушение с их стороны прав и законных интересов граждан.

Таким образом, местное самоуправление соединяет в себе определенные черты, присущие государственному управлению, и в то же время не является его частью, поскольку обладает многими качествами, свойственными общественному управлению, институтам гражданского общества. Поэтому местное самоуправление имеет государственно-общественный характер и выступает как связующее звено между государственной властью и гражданским обществом. Сочетание власти и свободы в местном самоуправлении делает его особым элементом государства и общества, существующим одновременно как в структуре государственного устройства, так и в структуре гражданского общества, “проникающим” в обе эти сферы, объединяющим их в определенное целое и существенно влияющим на развитие как одного, так и другого.13

Поэтому необходим третий вариант ответа на вопрос о месте государственного управления и местного самоуправления в социальном управлении. Можно сказать, что государственное управление и местное самоуправление выделяются в особый вид социального управления и в то же время имеют определенные различия друг с другом.

Чтобы обозначить особенности и государственного управления, и местного самоуправления в системе социального управления, можно использовать такую категорию, как «публичное управление». Категория публичности в последнее время активно применяется в современных юридических науках. Общепринятыми стали понятия «публичное право», «публичная власть». В классическом определении, данном В. Еллинеком еще в 1931 г., «управление – это деятельность государства или других субъектов государственной (публичной) власти, осуществляемая вне границ законотворчества и правосудия». В соответствии с ст. 3 Конституции Российской Федерации народ осуществляет принадлежащую ему власть непосредственно, а также через органы государственной власти и местного самоуправления. Поэтому местное самоуправление является формой народовластия, а государственная власть и муниципальная власть – разновидности публичной власти. Публичная власть есть составляющая более широкой социальной категории «власть». Ведь социальное управление осуществляется и в иных структурах гражданского общества, например в политических партиях, общественных, религиозных организациях, трудовых коллективах и т.п. Обязательными для членов партии являются решения, принимаемые на их съездах; члены партии должны соблюдать устав партии, в противном случае они могут быть исключены из нее. Это тоже проявления властной управленческой деятельности, только власть эта по своей природе носит негосударственный, непубличный характер. Она основывается на иных методах принуждения, чем государственная власть, например на силе общественного мнения, подчинении воле большинства из опасения быть лишенным какого-либо особого социального положения и т.п.14

Местное самоуправление, в соответствии со ст. 12 Конституции Российской Федерации, признается и гарантируется на всей территории Российской Федерации.

Общество продуцирует как государственную власть, распространяющуюся на всю территорию государства, и муниципальную власть, действующую на территории муниципальных образований, которые в своей совокупности составляют всю территорию государства. В первом случае общество выступает в качестве такой категории, как народ, во втором случае – как население муниципального образования, представляющее собой часть народа, проживающую в границах определенного муниципального образования. В силу этого и государственному управлению, и местному самоуправлению присуща особая разновидность власти – публичная власть, поэтому вполне оправданным будет их объединение в категорию публичного управления.

Безусловно, понятие публичного управления нуждается в дальнейшей научной разработке, в уточнении его основных черт и особенностей.

Для более полного представления о сущности государственного управления и местного самоуправления необходимо обратиться к понятию структуры управленческой деятельности. Общепринятым является системный подход к рассмотрению социального управления в целом и государственного управления в частности. Однако, как справедливо отмечал Б. П. Курашвили, для более полного представления о структуре государственного управления необходимо в единстве использовать как системный, так и праксеологический подходы, поскольку рассмотрение государственного управления лишь с точки зрения общей теории систем приводит к упрощенному варианту количественного анализа его организационных структур. Системный подход должен сочетаться с деятельностным, который позволяет дать динамическую характеристику системы государственного управления. В философских исследованиях основными элементами деятельности выступают цель, средство и результат. Однако теория государственного управления должна учитывать еще и такие моменты, как многообразие субъектов и объектов деятельности, и ее технологии.15

С организационной точки зрения, государственное управление – это властное упорядочивающее воздействие субъекта управления, в качестве которого выступают органы государственной власти (государственный аппарат) на объекты управления – общество в целом, различные социальные образования и отдельных членов общества. Но, как отмечают многие исследователи проблем управления, разграничение субъекта и объекта управления в социальном управлении весьма условно. Кроме того, учитывая, что как субъект, так и объект социального управления являются, в свою очередь, определенными системами со сложной внутренней структурой, более правильным будет сказать, что в процессе социального управления происходит взаимодействие управляющей и управляемых систем.

Все сказанное в полной мере относится к государственному управлению, но также является справедливым и для местного самоуправления. В качестве особенности местного самоуправления следует отметить практически полное совпадение субъекта и объекта управленческой деятельности, хотя на самом деле этот теоретический постулат остается пока недостижимым на практике. Особенно это характерно для крупных муниципальных образований, где органы местного самоуправления так  же отделены от его основного субъекта – населения, как и в государственном управлении.16 В связи с этим существует проблема создания и нормативного закрепления гарантий реального участия населения в осуществлении местного самоуправления, определения оптимальных количественных критериев для создания муниципальных образований.

Необходимость рассмотрения местного самоуправления как определенной деятельности обусловливается уже самим его определением, закрепленным в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В ст. 2 данного Закона говорится: «Местное самоуправление в Российской Федерации – признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций». Для уяснения сущности местного самоуправления необходимо проанализировать его субъект, объект и сам механизм, технологию управленческого воздействия. Отдельные вопросы организации местного самоуправления, его особенности подробно проанализированы в обширной научной литературе. Однако, во-первых, как уже отмечалось выше, практически за рамками научного исследования остались проблемы непосредственно управленческой деятельности местного самоуправления как института публичного управления, не рассмотрена структура и особенности этой деятельности; во-вторых, не изученными остаются вопросы взаимодействия государственного управления и местного самоуправления как субъектов публичного управления.17

В самом общем виде в качестве направлений дальнейшего исследования указанных вопросов можно выделить анализ основных функций государственного управления и местного самоуправления, проблемы четкого определения их компетенции, механизмов взаимодействия при осуществлении государственных полномочий.

Самостоятельного исследования требуют вопросы совершенствования организационных механизмов публичного управления, в частности критерии определения организационных структур местного самоуправления с учетом принципа самостоятельности населения в этих вопросах, с одной стороны, и необходимости повышения эффективности публичного управления в целом – с другой. Поскольку публичное управление реализуется в рамках определенных территорий, необходимо рассмотреть вопрос о соотношении территориальных единиц государственного управления и местного самоуправления, административно-территориального и муниципально-территориального устройства государства, механизмах взаимодействия государственных и муниципальных структур в рамках одного поселения, территории, устранения имеющегося в настоящее время дублирования в их работе.

Понятие публичного управления позволит по-иному решить вопрос о статусе конкретных лиц, осуществляющих данную управленческую деятельность, – государственных и муниципальных служащих. Поскольку, как  свидетельствует практика, для них более характерны общие черты, чем особенности, то целесообразным будет правовое закрепление понятия публичного служащего в едином федеральном акте. Особенности же муниципальной службы, в установленных пределах, возможно учесть в правовых актах муниципальных образований.18

Вообще вопрос о правовом регулировании  публичного управления в целом, и местного самоуправления в частности, нуждается в отдельном детальном рассмотрении. Отметим лишь, что, исходя из системного характера объекта правового регулирования, необходимо также существование стройной, логически обоснованной, взаимоувязанной системы правовых актов, учитывающей многоаспектность и разнообразие управленческой деятельности. Поэтому необходим комплексный подход к пересмотру действующих в настоящее время нормативных актов по вопросам местного самоуправления, и принятии новой редакции Федерального закона «Об общих основах местного самоуправления в Российской Федерации» должно стать первым, далеко не единственным шагом в этом направлении.

Местное самоуправление – это установленная государством в законах местная публичная власть, реализуемая в рамках закона на территории соответствующего муниципального образования путем управления, осуществляемого жителями муниципального образования, органами и должностными лицами местного самоуправления на основе реальной материально-финансовой базы, в целях решения задач местного значения и выполнения значительной части государственных дел с учетом интересов населения.19

Данное определение носит комплексный характер. Оно построено на сочетании элементов надстроечных и базисных отношений, которые находятся в неразрывной связи. Местное самоуправление осуществляется путем управления. Значит, налицо совокупность управленческих отношений. Управленческие отношения выступают в качестве категории, гарантирующей связь  взаимодействие базиса и надстройки, управляемой и управляющей системы.

В научной литературе пока не существует единого подхода к пониманию местного самоуправления, что является существенным препятствием к выработке теоретических и практических концепций самоорганизации граждан на различных уровнях публичной власти.20

Представления о местном самоуправлении как инициативной деятельности местного населения, связанной с удовлетворением собственных нужд, активно развивались в российской правовой мысли. При этом нередко подчеркивался управленческий характер этой деятельности. Так, Н.И.Лазаревский утверждал, что «самоуправление есть децентрализованное государственное управление, где самостоятельность местных органов обеспечена системой такого рода юридических гарантий, которые, создавая действительность децентрализации, вместе с тем обеспечивают и тесную связь органов местного государственного управления сданной местностью и ее населением». Местные сообщества входят в состав государства, подчинены ему, однако их взаимоотношения основываются не на юридическом разграничении взаимных прав и обязанностей: их самостоятельность выражается в том, что они имеют собственные права. Подчиненное положение органов местного сообщества вышестоящим административным органам должно сочетаться, по мнению Н.М. Коркунова, с самостоятельностью местных сообществ в решении определенных вопросов.21