Формы деятельности и полномочия местного самоуправления

В современных условиях существенно изменились подходы к изучению местного самоуправления. Большое внимание уделяется не столько государственной принадлежности этого института, сколько самоорганизации граждан на местах.

Подобная концепция местного самоуправления получила современное законодательное закрепление в Конституции Российской Федерации. Согласно ей, местное самоуправление – одно из проявлений народовластия, предполагающее самостоятельное решение населением (непосредственно или через создаваемые им органы) достаточно широкого круга проблем преимущественно местного характера. Они напрямую связаны с жизненными интересами людей, повседневными заботами жителей городских и сельских поселений. Местное самоуправление – институт глубоко демократичный, поскольку оно приобщает граждан к участию в управлении делами общества и в значительной мере обеспечивает их политические права.

Однако существует и другая, достаточно авторитетная, концепция сущности местного самоуправления – как вида публичной власти и формы ее осуществления, как территориальной организации публичной власти. Поскольку  местное  самоуправление в России отделено от государственной власти, оно не может быть вписано в структуру разделения государственной власти и отнесено к одной из ее ветвей; благодаря этому исключается двойственная природа органов местного самоуправления. Будучи самостоятельным видом публичной власти, местное самоуправление строится на собственных принципах разграничения правотворческих и исполнительных функций между органами.22

Анализируя различные подходы к определению сущности местного самоуправления, можно предложить диалектическое сочетание демократических и властных начал местного самоуправления, установить его двоякую природу. Местное самоуправление является формой народовластия,

обеспечивающей защиту совместных интересов граждан, проистекающих из проживания на определенной локальной территории, из необходимости и неизбежности взаимодействия жителей этой территории. Таким образом, местное самоуправление – это немаловажный институт гражданского общества. Однако местное самоуправление – это нечто большее, чем организация, обеспечивающая основные услуги населению. Осуществляя предоставленное им право, жители муниципальных образований делают местный демократический выбор. Через участие в местной политике граждане реализуются как полноценные личности, обеспечивающие механизмы самоуправления и самоорганизации местной власти. Свойство самоорганизации таит в себе большую социальную энергию, которая, может стать ресурсом для развития государства. С другой стороны, местное самоуправление – это еще и разновидность публичной власти.

Легальное определение местного самоуправления дано в целом ряде правовых актов. В Европейской хартии местного самоуправления под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения. В Конституции Российской Федерации местное самоуправление понимается как самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.23

Согласно Закону 1995 года местное самоуправление – это признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.

Закон 2003 года характеризует местное самоуправление как форму осуществления народом своей власти, обеспечивающую в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

Два последних определения в основном совпадают. Ключевое отличие современного подхода – прямая характеристика местного самоуправления как формы народовластия, что точно отражает роль местного самоуправления в системе народовластия (ст. 3 Конституции Российской Федерации). Но в тоже время оба определения:

– подчеркивают активность населения при решении вопросов местного значения;

– сферой этой активности является круг проблем, охватываемых понятием «вопросы местного значения»;

– местное самоуправление осуществляется относительно самостоятельно, но в рамках закона. Самостоятельность выражается в организационной обособленности его органов в системе управления обществом и государством;

– население осуществляет местное самоуправление под свою ответственность.24

К пониманию сущности местного самоуправления сложились различные подходы.

Понимание сущности местного самоуправления нельзя сводить только к пониманию его как разновидности публичной власти. Местное самоуправление следует рассматривать в контексте демократизации общества, в тесной связи с гражданским обществом и правовым государством. Местное самоуправление является материальной основой становления и развития институтов муниципальной демократии. В этом плане муниципальная демократия – это универсальный, получивший признание, в том числе на международно-правовом уровне, институт демократической организации современного гражданского общества и правового государства.

Можно сказать, что местное самоуправление есть подзаконная система власти, которая функционирует в рамках законодательного поля, формируемого государством. На этом уровне принимаются властные решения в пределах функций, определенных законом. Местное самоуправление – одна из основ конституционного устройства государства.25

Определяя сущность местного самоуправления, предлагаем обратить внимание на следующие положения.

Во-первых, местное самоуправление – это уровень власти, наиболее приближенный к населению, к конкретным людям и их проблемам.

Во-вторых, местное самоуправление развивает в гражданах самостоятельность, энергию, предприимчивость и ведет к высокому развитию общественных сил.

В-третьих, общественная жизнь при наличии местного самоуправления распространяется по всему государству и не сосредотачивается искусственно в центре.

В-четвертых, местное самоуправление связывает государственные и общественные интересы.

В-пятых, местное самоуправление предоставляет населению действительную возможность самоорганизации и самоуправления, осуществления публичной власти.

В-шестых, местное самоуправление не только признается, его функционирование гарантируется как федеральными органами власти, так и органами власти субъектов Российской Федерации. Это гарантии экономические, юридические, организационные. Наличие местного самоуправления подразумевает, что в стране, наряду с интересами личности и интересами государства признаются и гарантируются еще и местные (муниципальные) интересы – интересы, связанные с решением вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Глава 2. Система и правовой статус местного самоуправления

 

2.1. Система органов местного  самоуправления

 

В любом государстве способность органов местного управления эффективно выполнять свою задачу во многом зависит от того, как они организованы. Известно, что организация чего-либо имеет структурную и функциональную стороны. Применительно к механизму местного самоуправления это означает прежде всего создание соответствующей системы органов местного самоуправления, разработку структуры этих органов, установление компетенции каждого из них, подбор и расстановку кадров.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации носителем и единственным источником власти в Российской Федерации является народ, осуществляющий свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 3). При этом ч. 2 ст. 130 Конституции Российской Федерации конкретизирует ч. 2 ст. 3 и предусматривает осуществление гражданами местного самоуправления «через выборные и другие органы местного самоуправления».

Термин «структура» используется во многих отраслях познаний, но законодательного закрепления данное понятие не имеет. Существуют различные точки зрения относительно данного понятия, но однозначного вывода из теоретических исследований ученых сделать нельзя.26

Считается, что понятие «структура органов местного самоуправления» неоднозначно. Возможно его узкое и широкое толкование. Согласно узкому толкованию структура органов местного самоуправления – это система имеющих самостоятельный статус органов, которые на данной территории осуществляют функции и полномочия местного самоуправления. В широком смысле слова понятие структура органов местного самоуправления включает также внутренние подразделения представительного органа (например, наличие постоянных комиссий) и исполнительного органа (например, отделы, управления, службы в местной администрации). Предметом вопроса о структуре органов местного самоуправления является прежде всего система органов, имеющих самостоятельный статус, и соотношение их полномочий и ответственности. Согласно такой научной позиции и исходя из Конституции Российской Федерации нет оснований ограничиваться узким толкованием понятия структура органов местного самоуправления. Поэтому структура органов местного самоуправления и в узком, и в широком смысле является предметом местного ведения.27 Примерно такого же мнения о данных понятиях придерживаются и некоторые другие ученые. Поэтому из рассуждений можно сделать однозначный вывод: понятия «система» и «структура» органов местного самоуправления аналогичны, причем понятие «система» более узкое и входит в понятие «структура», имеющее узкий и широкий смысл. Согласно Конституции Российской Федерации структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно в уставах муниципальных образований. Обсуждению не подлежит лишь судьба обязательных органов местного самоуправления: представительных, исполнительных органов и главы муниципального образования.28

Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» впервые подробным образом фиксирует процедуру определения структуры местных органов при образовании на межселенных территориях нового муниципального образования или в случаях его преобразования. Структура определяется населением на местном референдуме, сходе граждан либо представительным органом местного самоуправления. Тот или иной вариант решения такого вопроса отражается в муниципальном уставе.

При отсутствии инициативы граждан структура органов местного самоуправления определяется представительным органом, после его избрания.

Уставом, решением, принятым на референдуме определяются:

1) структура  и наименование муниципальных  органов;

2) порядок  формирования представительного  органа муниципального района;

3) полномочия  главы муниципального образования.

Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления», сохранив множественность вариантов организации муниципальной власти, внес в уже известные модели коррективы.

Избранный населением глава муниципального образования, возглавляющий деятельность местной администрации, – модель, которая, думается, сохранит за собой первенство. Представительный орган в этой схеме функционирует под руководством председателя, избранного из числа депутатов.29

Другой вариант предполагает, что избранный населением глава муниципального образования входит в состав представительного органа и является его председателем. Местной администрацией руководит глава, назначенный на должность по контракту, заключенному по результатам конкурса на замещение должности главы местной администрации. Очевидно, что в рамках такой схемы в руках руководителя муниципального образования сосредоточивается представительская власть, политические функции. Хозяйственная деятельность при этом является прерогативой главы местной администрации.

Третья модель подразумевает избранного представительным органом из своего состава главу муниципального образования. Он же руководит деятельностью местной думы. Администрацией руководит глава, назначаемый на должность по контракту. Принципиально новым является запрет на одновременное совмещение главой муниципального образования должностей главы местной администрации и председателя представительного органа.

 

2.2 Особенности правового статуса  и функции органов местного  самоуправления в гражданских  правоотношениях

 

Муниципальное образование обладает особым механизмом участия в гражданских отношениях – посредством деятельности органов местного самоуправления. Опосредованно, через свои органы, муниципальное образование вступает в гражданский оборот, осуществляя свои функции, приобретая посредством их деятельности субъективные права и исполняя гражданские обязанности. Целью деятельности органа местного самоуправления является исполнение функций всего местного самоуправления, и, следовательно, функции муниципального образования в целом или в части тождественны деятельности органов местного самоуправления.30 Согласно ст. 125 Гражданского кодекса Российской Федерации муниципальные образования реализуют свое право на участие в гражданском обороте через муниципальные органы, действующие в рамках своей компетенции. Органы местного самоуправления от имени муниципальных образований могут приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов. Поскольку муниципальное образование признается Гражданским кодексом самостоятельным лицом, которое реализует свою как общую (имеется в виду основную, публично-правовую), так и гражданскую правоспособность через свои же органы, можно сделать вывод, что в результате действий органов местного самоуправления участником гражданских правоотношений становится само же муниципальное образование в целом.