Управление муниципальной собственностью

С имуществом, которое не предназначено для решения задач  того или иного уровня публичной  власти, все более или менее  понятно - оно подлежит передаче другому  уровню публичной власти, в компетенцию  которого входит решение задач по профилю имущества, либо, если оно  не входит в сферу интересов других публичных субъектов, перепрофилированию или отчуждению.

Но есть иные случаи: одно и, то, же имущество по своему целевому назначению отвечает публичным задачам, стоящим и перед органами местного самоуправления (в т. ч. органами различных  типов муниципальных образований), и перед органами государственной  власти РФ, и перед органами государственной  власти субъектов РФ.

В этом случае передача имущества  его нынешним владельцем другому  публичному субъекту обязательна только в одном случае - если такое имущество  уже используется органами или организациями (предприятиями и учреждениями) этого  другого публичного субъекта, причем только для осуществления определенных для него публичных задач (ч.11 ст.154 Федерального закона № 122-ФЗ).

Причем следует обратить внимание, что по смыслу закона обязательность передачи включает как обязанность одной стороны передать имущество, не отвечающее ее публичным задачам, так и обязанность другой стороны принять имущество, если оно соответствует ее публичным функциям! В данном случае ни та, ни другая сторона не имеют выбора - они имеют право на волеизъявление, но содержание этого волеизъявления полностью продиктовано законом. Закон исходит из приоритета сохранения имущества в одной из публичных форм собственности перед приватизацией этого имущества. Более того, закон исходит даже из приоритета передачи имущества тому публичному субъекту, в компетенцию которого входит решение задач по профилю имущества, перед перепрофилированием имущества.

Таким образом, муниципальные  образования имеют право требовать  передачи и в то же время не могут  отказываться от передаваемого им федерального или регионального имущества  в следующих двух ситуациях:

1) если такое имущество  может находиться исключительно  в собственности этого муниципального  образования - т.е. не может  находиться в собственности РФ  или субъекта РФ (не соответствует  их задачам) и может находиться  в собственности муниципального  образования (независимо от того, что оно может находиться и  в частной собственности!)

2) если имущество может  находиться в федеральной или  региональной собственности, но  оно используется муниципальными  органами или организациями на  момент передачи.

Аналогично и Российская Федерация, и субъекты Российской Федерации  имеют право требовать передачи, и в то же время не могут отказываться от передаваемого им муниципальными образованиями имущества.

Вместе с тем, Федеральный  закон от 29.12.2006г. № 258-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий"[14] дополнил статью 50 федерального закона №131-ФЗ положением, согласно которому в собственности муниципальных образований также может находиться имущество, необходимое для решения вопросов, право решения которых, предоставлено федеральными законами, которые не относятся к вопросам местного значения.

Федеральный закон от 18.10.2007г  №.230-ФЗ "О внесении изменений  в отдельные законодательные  акты Российской Федерации в связи  с совершенствованием разграничения  полномочий" установил также, что  в муниципальной собственности  может находиться имущество, предназначенное  для осуществления отдельных  полномочий органов местного самоуправления. Речь идет о передаче на основе соглашений, части полномочий, органов местного самоуправления поселений, органам  местного самоуправления муниципальных  районов[15].

В то же время специальный  федеральный закон, устанавливающий  особенности возникновения, осуществления  и прекращения права муниципальной  собственности, а также порядок  учета муниципального имущества, не принят, хотя необходимость его принятия закреплена в ч.6 ст.50 Федерального закона №131-ФЗ.

Получается, что проблемы возникают и решаются в суде, причем на защиту своих интересов в судебном порядке муниципалитетам приходится расходовать финансовые, трудовые, временные ресурсы, в то время  как для эффективного управления имуществом необходимы четкие и понятные правовые нормы, а не судебные решения. Но пока только судебным толкованием устраняется противоречивость и двусмысленность указанного законодательства.

Пожалуй, одним из самых  значимых судебных решений в сфере  формирования муниципальной собственности  является Определение Конституционного Суда РФ от 2 ноября 2006 г. № 540-О. [16] На его основе можно сделать вывод о том, что муниципальные образования, заинтересованные в приобретении имущества, могут не признавать перечень, содержащийся в ч.2. - 4 ст.50 Федерального закона № 131-ФЗ, закрытым. То есть согласно данному судебному решению в муниципальной собственности может находиться любое имущество, предназначенное для решения вопросов местного значения, независимо от его упоминания в ч.2, 3, 4 ст.50 Федерального закона №131-ФЗ.

Однако по этому Закону (ч.5 ст.50) не предусмотренное ст.50 имущество  подлежит отчуждению либо перепрофилированию в срок до 1 января 2009 г.

Эта коллизия между Законом  и судебным толкованием его норм не только усложняет работу муниципалитетов, но и, скорее всего, станет причиной того, что указанный срок будет нарушен. Соответственно возникает объективная  необходимость, как в увеличении срока, так и в приведении положений  Закона № 131-ФЗ в соответствие с конституционно-правовым смыслом, выявленным Конституционным  Судом РФ[17].

Интересно отметить, что  органы местного самоуправления ряда муниципальных образований считают, что нет необходимости устанавливать  дополнительные виды имущества, которые  могут находиться в муниципальной  собственности, а важно эффективно использовать уже находящееся в  муниципальной собственности имущество.

Это - Ребрихинский район Алтайского края, Светлогорский городской округ Калининградской области, Совет муниципальных образований Смоленской области и другие.

Очевидно, что муниципальная  собственность должна служить интересам  комплексного социально-экономического развития муниципального образования, получения налоговых доходов  местного бюджета, роста экономического потенциала территории. В связи с  этим полагаем, что перечень муниципального имущества, возможно, привести в большее  соответствие с вопросами местного значения, основываясь при этом на принципе его эффективного использования[18].

Вместе с тем, в пределах установленного перечня муниципального имущества органы местного самоуправления вправе самостоятельно решать, какие  объекты муниципальной собственности  необходимы им для решения соответствующих  вопросов местного значения.

Таким образом, важное значение, для формирования муниципальной собственности имеет процесс разграничения объектов собственности между уровнями публичной власти, а также между муниципальными образованиями.

В настоящее время основными  проблемами, возникающими в сфере  формирования и управления муниципальной  собственностью, являются как недостаточное  правовое регулирование имущественных  отношений в указанной сфере, так и неэффективное управление муниципальным имуществом. Органам  местного самоуправления необходимо активно  применять новые рыночные механизмы  для эффективного использования  муниципального имущества, привлекать частный бизнес для предоставления социально-бытовых услуг населению, используя в этих целях, в частности, концессионные соглашения.

Постоянные изменения, вносимые в федеральное законодательство, не позволили муниципалитетам в  соответствии с решаемыми ими  вопросами местного значения своевременно провести инвентаризацию и составить  перечни передаваемого в собственность  Российской Федерации и субъектов  Российской Федерации имущества.

Процесс передачи имущества  в собственность поселений и  муниципальных районов значительно  замедлило и затруднило несвоевременное  и неполное законодательное регулирование  порядка безвозмездного перераспределения  имущества между муниципальными образованиями. 

1.3 Основные  задачи органов местного самоуправления  в управлении муниципальной собственностью

В настоящее время в  Российской Федерации проводится реформа  местного самоуправления, основы которой  заложены в положениях федерального закона от 06 октября 2003г. № 131-ФЗ "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации".

Ее инициаторы убеждены, что результатом преобразований станут создание стройной единой структуры  местного самоуправления и четкое разграничение  властных полномочий между муниципальными образованиями. Важным компонентом  реформы является формирование ясной  системы муниципальной собственности, так как эффективность местного самоуправления зависит от его обеспеченности материально - финансовыми ресурсами. Муниципальные образования должны обладать необходимыми средствами для  выполнения своих задач, а также  иметь право самостоятельного владения, управления и распоряжения ими.

Предпосылками реформы стала  необходимость упорядочить "правила  игры" на муниципальном уровне. Можно  заметить, что до недавнего времени  в Российской Федерации существовала разнородная структура муниципальных  органов.

Помимо этого, реформа  должна создать прочную финансовую базу для осуществления муниципалитетами возложенных на них функций, в  том числе путем более четкого  разграничения собственности между  муниципальными органами и органами государственной власти.

Основополагающими элементами, которые затрагивает реформа, являются следующие отношения:

административно-территориальное  устройство муниципальных образований;

имущественная база муниципалитетов.

Под административно-территориальными аспектами реформы понимается:

Созданная в настоящее  время двухуровневая система  управления - это городские и сельские поселения (1 уровень) и муниципальные  районы (2 уровень), а также городские  округа (городской округ сочетает в себе фунции как поселения, так и района). Ранее субъекты РФ, самостоятельно определяли структуры местного самоуправления в границах своей территории, это приводило к смещению полномочий и неопределенности.

После введения единой территориальной  системы местного самоуправления подлежат разграничению и властные полномочия, а также необходимая для их осуществления собственность[19].

Управление муниципальной  собственностью представляет собой  деятельность органов и должностных  лиц местного самоуправления по владению, пользованию и распоряжению объектами  муниципальной собственности в  целях максимального обеспечения  социально значимыми услугами населения  муниципального образования и осуществляемая в форме принятия нормативно-правовых актов, организации их осуществления  и контроля над их исполнением. [20]

Полномочие владения - это  юридически обеспеченная возможность  хозяйственного господства собственника над вещью.

Полномочие пользования - это юридически обеспеченная возможность  извлечения из вещи полезных свойств, в процессе ее потребления. Полномочие пользования обычно опирается на полномочие владения.

Полномочие распоряжения - это юридически обеспеченная возможность  определить судьбу вещи путем совершения юридических актов по отношению  этой вещи[21].

Деятельность органов  местного самоуправления осуществляется по следующему принципу: законодатель определяет перечень того, чем органы местного самоуправления могут заниматься. Другие вопросы, не определенные в законе, относятся к сфере деятельности других органов власти, не местного самоуправления. Этот принцип соответствует  поговорке: "запрещено все, что  не разрешено". Еще этот принцип  называют иногда принципом наделения  компетенцией "сверху". Если "верхи" получают много власти, а "низы" - ничего, то может получиться "крепостной строй". Если же "низам" отдано право самим решать свои проблемы, то говорят о демократическом государстве. Главный недостаток этого способа тот, что при смене законодателей, есть опасность в ограничении компетенции органов местного самоуправления, в ущемлении их свободы.

Конституция РФ запрещает  субъектам федерации, другим органам  ограничивать права местного самоуправления, установленные Конституцией (статья 133). На практике реализация конституционных предписаний встречается с трудностями. Одна из причин - принципиальное различие новой конституционной концепции местного самоуправления и сложившегося за долгие годы стереотипа управления на местах как централизованного управления “сверху".

Муниципальная собственность  не является разновидностью государственной  собственности. Статья 12 Конституции  РФ определяет, что органы местного самоуправления не входят в систему  органов государственной власти. Статья 130 п.1 Конституции гласит, что  местное самоуправление обеспечивает владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.