Госзакупки в электронном формате

     Изменения в законодательстве о госзакупках  имели объективные основания: рост объемов госзакупок в начале 2000 сопровождался ростом коррупции в системе госзакупок. Об этом свидетельствовали сокращение среднего числа заявок на конкурсах по госзакупкам и рост доли госконтрактов, размещенных у единственного источника.

     Принятие 94-ФЗ в 2005 г. стало реакцией на эти  проблемы. В качестве главных целей  закона были провозглашены борьба с  коррупцией и расширение доступа  к торгам для новых участников в лице малых и средних предприятий. Главным средством достижения этой цели стала максимальная формализация процедур закупок и ориентация на отбор поставщиков по критерию минимальной цены предлагаемых ими товаров, работ или услуг. Разработчики 94-ФЗ считали, что такой подход ограничит для чиновников возможности влияния на отбор поставщиков и тем самым создаст барьеры для коррупции. При этом правила 94-ФЗ были распространены на все закупки бюджетных организаций , включая даже мелкие закупки объемом 100 000 руб., а с весны 2009 г. Рассматривалась альтернатива о распространении этих правил на закупки, проводимые госкомпаниями и субъектами естественных монополий.

     Любое изменение правил регулирования  всегда несет с собой издержки для экономических агентов. Госзаказчики при внедрении внешне простых базовых принципов 94-ФЗ в практику столкнулись с серьезными трудностями. За неполных четыре года в закон, задумывавшийся как простой и лаконичный документ, было внесено 11 пакетов поправок, и по объему он вырос в 2,5 раза. Однако критические комментарии на этот счет со стороны госзаказчиков могут восприниматься как предвзятые — ведь именно те, кто организует и проводит закупки, традиционно подозреваются в коррупции.

     В этом контексте интересно мнение поставщиков, которые страдают от коррупции в системе госзакупок и которым 94-ФЗ призван был помочь. ГУ-ВШЭ¹² на большой репрезентативной выборке удалось получить такого рода оценки — в рамках обследования 1000 предприятий обрабатывающей промышленности, проведенного в феврале — июне 2009 г. по заказу Минэкономразвития. Анкета этого обследования включала вопросы о распространенности откатов в системе госзакупок, а также об участии фирм в поставках по госзаказам. Важно подчеркнуть, что аналогичные вопросы на такой же выборке в 1000 фирм впервые были заданы в 2005 г., что дало уникальную возможность сравнить ситуацию до и после радикального изменения законодательства. В обоих случаях вопросы задавались применительно к периоду, предшествовавшему обследованию, т. е. сравнивались 2004 и 2008 гг. В дополнение к этим мониторинговым вопросам в ходе обследования 2009 г. респондентами оценивались общие последствия изменений в законодательстве о закупках.

     Обследование  ГУ-ВШЭ показало, что в обрабатывающей промышленности доля фирм, участвующих в поставках по госзаказам, с 2004 года по 2008 год увеличилась в полтора раза — с 28% до 41%. Эта тенденция, соответствует происходившему в эти же годы повышению роли государства в экономике.

     Отвечая на вопрос «Как часто предприятиям вашей отрасли при получении государственных или муниципальных заказов приходится давать взятки или откаты?», в 2009 г. 17% респондентов выбрали варианты «практически всегда» или «часто», а 22,5% фирм заявили, что такая практика встречается иногда. В 2005 г. аналогичные цифры составили 20% и 14%.

     При рассмотрении только тех фирм, которые  реально участвовали в поставках  по госзаказам, все цифры несколько  возрастают — за счет сокращения доли респондентов, затруднившихся с ответом. Однако общий результат не меняется: фирм, говорящих об откатах, стало больше. Позитивные сдвиги выражаются лишь в том, что примерно на 3% уменьшилась доля предприятий, которые рассматривают откаты как массовое явление в закупках.

     Почему, несмотря на титанические усилия, реформа  госзакупок пока не привела к нужным результатам? По мнению специалистов, одним из факторов стало упрощенное восприятие разработчиками 94-ФЗ ценовой конкуренции в качестве главного мотора развития экономики. Такое представление справедливо для простых однородных товаров — и 94-ФЗ действительно может обеспечивать экономию бюджетных средств при закупке строительного щебня или компьютеров стандартных массовых модификаций. Но на рынках технологически сложной и инновационной продукции решающую роль во всех странах играет иная конкуренция — по параметрам качества, квалификации, деловой репутации. Другой существенный фактор — концентрация внимания исключительно на процедурах размещения госзаказа в отрыве от планирования закупок, управления поставками по заключенным контрактам.

     Нужно трезво взглянуть на результаты реформы, выявить и проанализировать лучшую практику в организации закупок (включая анализ механизмов, работающих в корпоративном секторе). А затем  внести поправки, упрощающие жизнь  добросовестных поставщиков и заказчиков и позволяющие государству через госзакупки эффективно стимулировать спрос в экономике. С 1 января 2011 года начинает работу единый официальный сайт в сети интернет, где будет размещаться информация обо всех закупках для государственных и муниципальных нужд. Аукционы будут проходить на пяти электронных площадках страны, определенных правительством РФ. Открытый характер торгов, анонимность участников и цена как единственный критерий определения победителя призваны обеспечить гарантированную прозрачность закупочных операций. 

     1.4. Особенности правового регулирования электронных госзакупок за рубежом

     Одной из основных задач развития системы  государственных закупок в России является создание единой электронной  системы госзаказа. И если российские специалисты делают только первые шаги к реализации этой идеи, то в США и странах Европейского Союза уже давно применяют высокие технологии в данном направлении.

     Американские  госзакупки.¹³ За рубежом наибольший опыт информационного обеспечения госзакупок накоплен в Соединенных Штатах Америки. Первый закон по регулированию федеральной системы государственных закупок был принят в США в 1792 г.: согласно ему полномочия в области закупок на государственные нужды были даны министерствам финансов и обороны. В целом система закупок на национальные нужды в США нецентрализованная, однако закупки непосредственно на государственные нужды очень напоминают систему Госснаба, существовавшую в советские времена.

     В настоящее время проведение закупок  для нужд федеральных органов власти в США является прерогативой Genneral Services Administration – Управления общих услуг (УОУ). На основе заявок министерств и ведомств УОУ организует крупнооптовые закупки, используя конкурсные процедуры, в первую очередь тендеры. Товары хранятся на складах УОУ и перепродаются заказчикам по оптовой цене с удержанием небольшого процента, служащего для обеспечения жизнедеятельности УОУ. Закупки на нужды национальной обороны осуществляет министерство обороны (Department of Defense) США. Специализированные закупки проводятся также некоторыми другими ведомствами, такими как Агентство по исследованию и развитию в области энергетики (Energy Research and Development Agency), Национальное управление по аэронавтике и исследованию космического пространства (National Aeronautics and Space Administration, NASA) и т.п.

     Мониторинг  федеральных закупок возложен на Управление федеральной закупочной политики (Office of Federal Procurement Policy), а межминистерская  координация в области закупочной политики осуществляется Советом по регулированию федеральных закупок (Federal Acquisition Regulatory Council). Законодательную основу системы государственных закупок в США составляют Правила закупок для федеральных нужд (Federal Acquisition Regulations, FAR) и Правила закупок для нужд обороны – дополнение (Defense Federal Acquisition Regulations-Supplement, DFARS). Эти документы регламентируют всю систему федеральных закупок и отличаются весьма детальной проработкой принципов и процедур. Все законы, относящиеся к данной сфере, можно разделить на две категории.

     Первая  – общефедеральное законодательство. Оно регламентирует организацию  процесса госзакупок и устанавливает  юридические нормы, которые касаются конкретных видов закупок, отнесенных к компетенции соответствующих  органов исполнительной власти на федеральном уровне. Вторая – специальное законодательство, отвечающее за процедуры и формы контрактов, а также информационное обеспечение процессов закупок и анализа их результатов.

     Управление  системой государственных закупок  США опирается на три основных принципа, проистекающих из американского подхода к функциям и задачам государства: – достижение справедливости, то есть обеспечение условий для равноправного участия подрядчиков в конкуренции за государственные заказы; – соблюдение честности и борьба с коррупцией при государственных закупках; – экономия и эффективность, то есть обеспечение закупок товаров и услуг требуемого качества по максимально низким ценам с минимальными затратами на проведение закупок. Система госзакупок США включает около 100 федеральных ведомств, представляющих государственный, хозяйственный и научно-технический комплексы. Ежегодно размещаются заказы на товары и услуги непосредственно через центральный федеральный орган управления, собственные ведомственные центры и 12 региональных центров федерального правительства, которые находятся в крупнейших городах страны.

     Законодательство  США также регламентирует деятельность органов, ответственных за формирование и использование информационных ресурсов по госзакупкам. В частности, законодательно определены полномочия и функции органов, ответственных за поддержание информационного ресурса – сбор, обработку и распространение данных по закупкам, обеспечение и управление функционированием информационной базы системы данных закупок для федеральных нужд и Федерального регистра контрактов. Центр данных по федеральным закупкам регулярно издает руководство по представлению этих данных, где содержится: – полный перечень отчитывающихся, а также неотчитывающихся ведомств; – необходимые инструкции для узлов сбора данных в каждом ведомстве; – разъяснения (какие данные требуются и как часто их надо представлять).

     В 1994 г. законодательство США было подвергнуто  серьезной ревизии как недостаточно отражающее возросшую роль закупок  продукции для государственных нужд. Результатом проверки стало появление закона о совершенствовании федеральных приобретений, который повлек за собой модернизацию информационной политики и вопросов формирования и использования информационных ресурсов в системе. Анализу подверглась также организация процедур госзакупок (к 1994 г. насчитывалось 889 общих контролирующих законов и правил). Теперь федеральным уполномоченным по госзакупкам предоставлялась большая самостоятельность при выборе форм, методов и способов проведения закупок для нужд государства. Закон существенно упростил контрактную процедуру для малых закупок и параллельно поддержал электронную коммерцию. Под термином «электронная коммерция» в данном случае подразумеваются электронные технологии для обеспечения деловых действий, включая электронную почту, Интернет, электронные доски объявлений, платежные карты, перевод денежных средств, виртуальный обмен данными и т.д.

     В соответствии с новым законом  следовало упразднить бумажный документооборот  и ведение записей, как того требовали многочисленные правила и процедуры, относительно подрядных закупок на суммы менее 100 тыс. долл., что позволило применить упрощенную процедуру закупок по отношению к 45 тыс. сделок на сумму 3 млрд долл. ежегодно.

     Сегодня каждое федеральное ведомство Америки обязано формировать и поддерживать ведение компьютерной базы данных, содержащей несекретные сведения по всем контрактам единичной стоимостью свыше 25 тыс. долл. за пять последних финансовых лет. Все ведомства должны направлять указанную информацию в Центральную информационную систему федеральных закупок. Для предоставления сведений по контрактам федеральные ведомства используют стандартные формы документов и унифицированные форматы данных. В дополнение к представленному перечню ведомства должны иметь в электронном виде данные, идентифицирующие субконтракты по контрактам на общую сумму 5 млн долларов и более.

     Открытость  и доступность данных, содержащихся в Центральной информационной системе федеральных закупок, используются в качестве основы для формирования периодических и специальных отчетов президенту, Конгрессу и бюджетному управлению США, а также предоставляются ведомствам, деловым кругам и общественности. С учетом этих сведений Центральная информационная система ежегодно подготавливает и издает отчет. На платной основе предоставляются отчеты, составленные по индивидуальным запросам любых потребителей.

     Цель  внедрения электронных торгов при  осуществлении федеральных закупок  – не только автоматизация рутинных процессов взаимодействия закупочных органов с потенциальными подрядчиками, но и снижение затрат на выполнение закупочных процедур и резкое сокращение сроков проведения этих операций. Масштабы использования электронных торгов при осуществлении федеральных закупок в США в настоящее время являются относительно небольшими в сравнении с объемом их применения при заключении сделок между коммерческими фирмами. Электронные торги в основном используются для закупок по упрощенным процедурам по контрактам стоимостью до 100 тыс. долл. Это обусловлено излишне жесткой регламентацией процедур федеральных закупок, которая полностью удовлетворяет условиям их проведения с помощью документов на бумажных носителях, но создает определенные сложности при проведении закупок посредством электронных торгов. Важными условиями применения электронных торгов являются развитое законодательство в сфере регулирования использования интернет - технологий и средств связи, защиты информации, а также наличие базовых стандартов безопасности для компьютерных сетей в целом.