Понятие и типы водного законодательства

Данный принцип получил непосредственное закрепление в статье 33 ВК РФ, регулирующей порядок разработки и содержание схем комплексного использования и охраны водных объектов. Он гарантируется статьями 30 и 38 ВК РФ, поскольку проведение государственного мониторинга водных объектов осуществляется по своей природе комплексно, фиксируя состояние, качество вод, воздействие на них, происходящие в водных объектах изменения, устанавливая связи и обрабатывая полученную информацию по единым методикам; государственный контроль и надзор, осуществляющиеся также с учетом требований комплексности и к процессу их проведения, и к их результатам.

Принцип комплексности тесно связан со многими принципами водного законодательства, в том числе с принципом приоритета охраны водных объектов перед их использованием (в любом случае они должны сочетаться, и, как явствует из содержания глав 5 и 6 ВК РФ, большинство статей связаны между собой: использование в определенных целях предполагает при этом и охрану водных объектов). В отечественной доктрине экологического права всегда уделяли внимание анализу комплексного подхода в решении вопросов охраны окружающей среды (Бринчук М.М., Волков Г.А., Голиченков А.К., Игнатова И.А., Крассов О.И., Колбасов О.С., Петров В.В. и другие специалисты).

Данный принцип обусловлен объективными законами природы, взаимосвязью всех ее элементов, взаимозависимостью проходящих в ней процессов, что отражается в необходимости при правовом регулировании мер по охране, например, водных объектов от загрязнения, учитывать виды, способы, масштабы, последствия загрязнения земель или атмосферного воздуха, поскольку вредные вещества могут поступать вторичным загрязнением из осадков, подземных источников и проч. Этот принцип, в свою очередь, подкрепляется принципом совместимости данных, которые содержатся в кадастрах.

На основании этого следует сделать вывод, что комплексное использование водных объектов предполагает учет задач охраны и использования иных компонентов окружающей среды - почв (земель), недр, лесов - и не только расположенных в пределах береговой линии или водоохранных зон; атмосферы воздуха, растительного мира, животного мира, особенно водных биоресурсов, для которых водные объекты являются средой обитания (например, при использовании водных объектов, на которых расположены гидротехнические сооружения, должны быть обеспечены проходы рыбы к местам нереста, при строительстве мостов, дамб, проведении взрывных работ и т.п. на водных объектах должны быть приняты меры по охране рыбных запасов, кормовых угодий водных животных и т.д.).

22. Платность использования водных  объектов. Этот принцип, в настоящее время закрепленный в пункте 14 ст. 3 ВК РФ, имеет давние традиции. Некоторые виды водопользования всегда осуществлялись платно. Ранее действовавшее законодательство подробно регулировало этот вопрос. В Федеральном законе от 06.05.1998 "О плате за пользование водными объектами" <53>, состоявшем из 11 статей, регулировались конкретные вопросы, касающиеся круга плательщиков и объектов платы, ее ставок, порядка зачисления платы и установления льгот. Сейчас этот Закон не действует, поскольку в текст Налогового кодекса РФ включена специальная глава.

Платность водопользования как принцип сочетается с иерархически более высоким экологическим принципом "загрязнитель платит", с другими принципами водного законодательства - значимостью водных объектов в качестве основы жизни и деятельности человека, целевым использованием водных объектов, комплексностью использования водных объектов и др., особенно с принципом экономического стимулирования охраны водных объектов (см. п. 24 комментария к данной статье).

Данный принцип российского права позволяет разграничить виды использования водных объектов и субъектов водопользования с учетом приоритетности целей их деятельности, оказываемого ими воздействия на качество и состояние водных объектов и других показателей, а тем самым четко определить, какие виды пользования водными объектами осуществляются за плату, а какие - бесплатно. В части 14 комментируемой статьи это сформулировано более обще: "Пользование водными объектами осуществляется за плату, за исключением случаев, установленных законодательством Российской Федерации".

Принцип платности воплощается в нескольких нормах Водного кодекса, в частности в статьях 6, 11, 18, 20. Статья 20 полностью посвящена вопросам регулирования платы за пользование водными объектами (см. комментарий к ст. 20) и применяется наряду с нормами Налогового кодекса РФ.

23. Пятнадцатый принцип обозначен в части 15 ст. 3 ВК РФ как экономическое стимулирование охраны водных объектов.

Доктрина экологического права рассматривает экономическое стимулирование охраны окружающей среды (и любого его компонента) как важнейшее звено природоохранной деятельности в целом. Экономическое стимулирование включает в себя разнообразные поощрительные меры материально-финансового характера, в том числе льготы по налогообложению, создание преимуществ и т.п. Надо полагать, что формула, приведенная в части 15 ст. 3 ВК РФ, охватывает все перечисленные разновидности экономического стимулирования. Разъяснение того, что при определении платы за пользование водными объектами учитываются расходы водопользователей на мероприятия по охране водных объектов, касается одного, может быть, наиболее важного, вида экономического поощрения и возлагает на лиц, определяющих размеры платы, обязанность учета такой статьи расходов водопользователей, как затраты на природоохранную деятельность. Благодаря этому данный принцип оказывает одновременно двойное стимулирующее воздействие, поощряя экономически не только водопользователей, но юридически налоговые и контролирующие органы.

24. Шестнадцатый принцип водного  законодательства сформулирован в части 16 ст. 3 ВК РФ и закрепляет особые права определенной группы субъектов права по ведению специфической деятельности, являющейся в соответствии с российским законодательством традиционным природопользованием.

Таким образом, этот принцип признается специальным по сравнению со всеми иными принципами водного законодательства. Как уже отмечалось, его специфика определяется совпадением нескольких показателей (критериев), характеризующих:

а) субъектов деятельности;

б) саму деятельность;

в) место ее осуществления;

г) способы осуществления;

д) права на осуществление;

е) источники права.

Этот принцип лишь недавно получил легитимное выражение в российском законодательстве. Впервые он был реализован в Федеральном законе "О животном мире" (гл. 6), в котором устанавливалось, что граждане Российской Федерации, чье существование и доходы полностью или частично основаны на традиционных системах жизнеобеспечения их предков, включая охоту, рыболовство и собирательство, имеют право на применение традиционных методов добывания объектов животного мира и продуктов их жизнедеятельности, если такие методы прямо или косвенно не ведут к снижению биологического разнообразия, не сокращают численность и устойчивое воспроизводство объектов животного мира, не нарушают среду их обитания и не представляют опасности для человека. Коренные малочисленные народы и этнические общности, самобытная культура и образ жизни которых включают традиционные методы охраны и использования объектов животного мира, граждане, принадлежащие к этим группам населения, и их объединения имеют право на приоритетное пользование животным миром, в том числе водными биоресурсами, на территориях традиционного расселения и хозяйственной деятельности.

Наиболее ярко этот принцип воплощен в Федеральном законе от 07.05.2001 N 49-ФЗ "О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации" <54>. Этот Закон состоит из 18 статей, помещенных в шести главах, и содержит ряд новых, чрезвычайно важных для экологического права предписаний. Впервые в российском законодательстве вводятся понятия территорий традиционного природопользования, т.е. специальной категории особо охраняемых природных территорий, образованных в целях ведения традиционного образа жизни, включающего специфические способы природопользования отдельными группами населения России. Обычаи коренных малочисленных народов, традиционно сложившиеся и широко применяемые ими, признаются источниками права, правилами ведения традиционных природопользования и образа жизни, если они не противоречат законодательству Российской Федерации и ее субъектов. Традиционное природопользование трактуется в этом акте как исторически сложившиеся и обеспечивающие неистощительное природопользование способы использования объектов животного и растительного мира, других природных ресурсов.

Цели Закона определены в статье 4 и носят ярко выраженный экологический характер. Это, во-первых, защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных народов; во-вторых, сохранение и развитие их самобытной культуры; в-третьих, сохранение на территориях традиционного природопользования биологического разнообразия.

В главе II "Образование территорий традиционного природопользования" конкретно регламентируются их виды (федерального, регионального и местного значения), порядок образования (соответственно решениями Правительства Российской Федерации, органов исполнительной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления), установлены критерии определения их размеров и границ, статус частей таких территорий. Эта глава содержит важные положения о правовом режиме территорий традиционного природопользования. Он закрепляется положениями, утвержденными органом, принявшим решение об образовании соответствующей территории, с участием лиц, относящихся к малочисленным народам, и их общин или уполномоченных представителей. Земельные участки и иные обособленные природные объекты предоставляются таким лицам и общинам в безвозмездное пользование. В статье 12 закрепляется, что в случае изъятия земельных участков и иных обособленных природных объектов (в том числе водных) их пользователям представляются равноценные участки и возмещаются убытки.

Действие Закона распространяется на лиц, относящихся к малочисленным народам, и на общины малочисленных народов; в отношении лиц, не относящихся к ним, но постоянно проживающих на территории традиционного природопользования, установлены ограничения (пользование только для личных нужд, если это не нарушает правового режима территорий традиционного природопользования). Такие же ограничения определены для осуществления предпринимательской деятельности. С другой стороны, на земельных участках, находящихся в границах этих территорий, для обеспечения кочевки оленей, водопоя животных, проходов и других нужд могут устанавливаться сервитуты. В статье 15 обязанности по обеспечению охраны окружающей среды возлагаются на органы исполнительной власти, должностных лиц и общины коренных малочисленных народов (см. также комментарий к ст. 54).

25. Принципы водного законодательства  и возможности их восполнения. В отличие от иных актов природоресурсного и экологического законодательства (например, Земельного кодекса) перечень принципов водного законодательства является закрытым. Но это не означает, что в целях использования и охраны водных объектов не могут быть сформулированы иные принципы. Главное, чтобы они вписывались в систему, построенную в статье 3 ВК РФ.

В целом предложенные в новом Кодексе формулировки принципов водного законодательства Российской Федерации следует оценить как потенциально эффективные, позволяющие обеспечить согласованность средств правового регулирования и реализуемых на практике мер, как соответствующие международным и европейским стандартам в области определения основных начал и конкретных требований по охране вод, как попытку установить баланс между интересами экологического и экономического характера с учетом задач реализации прав человека и гражданина на благоприятную окружающую среду, с одновременным обеспечением защиты национальных (и государственных) интересов России при эксплуатации ее водных ресурсов как национального достояния.