Понятие и типы водного законодательства

Понятие принципа водного законодательства. Общее понятие правового принципа разработано в теории права. Это исходные начала исторически определенных правовых систем, выраженные в праве исходные нормативно-руководящие начала, характеризующие его содержание, его основы, закрепленные в нем закономерности общественной жизни. Это своего рода "сгустки" правовой ткани, не только выявляющие наиболее характерные черты содержания данной системы, но и выступающие в качестве высокозначимых регулятивных элементов в структуре права (С.С. Алексеев).

В статье 3 Федерального закона "Об охране окружающей среды" принципы государственной экологической (и водной) политики, принципы государственного экологического (и водного) управления, принципы, на которых строятся отдельные правовые институты, определяют содержание и механизмы применения тех или иных правовых институтов и средств, к примеру экологической экспертизы, юридической ответственности, платности водопользования.

9. Первый принцип - значимость водных объектов в качестве основы жизни и деятельности человека (п. 1 ст. 3). Это ведущий принцип водного законодательства, непосредственно воспроизведенный из положений части 1 ст. 9 Конституции РФ, согласно которой земля и другие природные ресурсы используются и охраняются Российской Федерацией как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Данная норма содержит оценку природных ресурсов как основы жизни и деятельности народов и указывает на два вида отношения к природным ресурсам - их использование и охрану. Конституционная оценка имеет абсолютный характер, юридически объявляя землю, воду, воздух, равно как и леса, животный мир, недра, тем, без чего невозможна человеческая жизнь, т.е. необходимым, неотъемлемым условием поддержания жизни, объектом деятельности человека и средством обеспечения его потребностей.

Адресатами данной нормы являются народы, проживающие на территории Российской Федерации - суверенного государства. Поэтому использование и охрана природных ресурсов - неотъемлемое право и обязанность Российской Федерации. Именно эта норма самым непосредственным образом обосновывает экологическую функцию государства.

Законодатель счел необходимым разъяснить, в чем именно состоит значимость водных объектов, и тем самым легитимировать важнейшие их свойства и качества именно как основы жизни и деятельности человека, обязать учитывать их при регулировании водных отношений, установив соответствующие связи между такими свойствами (например, указав на то, что водный объект представляет собой среду обитания водных биологических ресурсов и этим обеспечивает потребности жизнедеятельности человека).

Регулирование водных отношений осуществляется исходя из представлений о водном объекте как о сложном реально существующем явлении, многие характеристики которого получили юридическое описание и закрепление.

В скрытом виде положение "исходя из представлений" содержит указание на необходимость учета состояния научного знания. Оно же устанавливает критерии, на которые опирается правовое регулирование водных отношений, т.е. отношений, возникающих в процессе взаимодействия человека и общества с таким компонентом окружающей среды, как водные объекты.

По прямому тексту пункта 1 комментируемой статьи водные объекты рассматриваются как:

а) важнейшая составная часть окружающей среды;

б) среда обитания объектив животного и растительного мира, в том числе водных биологических ресурсов;

в) природный ресурс, используемый человеком для личных и бытовых нужд;

г) природный ресурс, используемый для осуществления хозяйственной и иной деятельности;

д) объект права собственности и иных прав.

Такой подход продолжает традиции российского права нового времени. В Земельном кодексе Российской Федерации (ст. 1 "Основные принципы земельного законодательства") земля рассматривается как природный объект и природный ресурс, как средство производства в сельском и лесном хозяйстве, как основа осуществления хозяйственной и иной деятельности, как недвижимое имущество, как объект права собственности и иных прав.

9.1. Водные объекты - важнейшая составная часть окружающей среды. В данном случае помимо значения водных объектов как основы жизни и деятельности человека подчеркивается также, что они выступают не объектом использования, но - охраны. На первый план здесь выходит их роль как основы именно жизни человека, компонента окружающей среды (среды обитания человека).

Окружающая среда. Данное понятие обычно анализируется с естественнонаучных, обществоведческих и правовых позиций. Смежными являются термины "природа", "природные ресурсы", "естественная среда", "окружающая природная среда", "среда обитания". Различные авторы подчеркивали разные стороны понятия "окружающая среда", выделяя наиболее важные моменты, в частности: окружающая среда является операционным базисом многообразной человеческой деятельности, совокупностью естественных элементов, т.е. созданных природой, но в большей или меньшей мере преображенных человеком и составляющих в данном месте и в данное время условия жизни людей; это весь материальный мир, находящийся вне человеческого общества, окружающий общество.

Окружающая среда существует как целое, взятое в разных масштабах и в разных сочетаниях, а не только как совокупность отдельных элементов, природных ресурсов и природных объектов. Подчеркивается, что окружающая среда служит условием и средством жизни человека, территорией, на которой он проживает, пространственным пределом осуществляемой государственной власти; местом для размещения объектов промышленности, сельского хозяйства, культурно-бытового назначения и иных.

В доктрине российского экологического права отмечалось, что окружающая среда относится к интегрированным объектам правового регулирования <30>. В Федеральном законе "Об охране окружающей среды" окружающая среда определяется как совокупность компонентов природной среды, природных и природно-антропогенных объектов, а также антропогенных объектов (ст. 1).

Окружающая среда и ее компоненты в целом являются объектом охраны в соответствии с многими актами российского законодательства. Так, Уголовный кодекс Российской Федерации предусматривает охрану окружающей среды как таковую (во всей совокупности ее компонентов, в том числе водных объектов) в статьях 246, 247, 252, 254 (п. п. 2 и 3), а также специально - охрану вод (водных объектов/водных ресурсов) в статьях 250, 252. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях устанавливает административную ответственность за нарушение водного законодательства как по общим статьям главы 8 (ст. ст. 8.1 - 8.5), так и по специальным (ст. ст. 8.12 - 8.15).

В Федеральном законе от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" <31> среда обитания понимается как "совокупность объектов, явлений и факторов окружающей (природной и искусственной) среды, определяющей условия жизнедеятельности человека", а в перечень этих факторов включены биологические (вирусные, бактериальные, паразитарные и иные), химические, физические (шум, вибрация, ультразвук, инфразвук, тепловые, ионизирующие, неионизирующие и иные излучения), социальные (питание, водоснабжение, условия быта, труда, отдыха) и иные, оказывающие или могущие оказать воздействие на человека и (или) на состояние здоровья будущих поколений (ст. 1).

Таким образом, подход к водным объектам как важнейшей составной части окружающей среды находит свое отражение в экологическом, административном, уголовном и ином законодательстве.

Комментируемый Кодекс содержит значительное число норм, посвященных охране водных объектов (глава 6). В статьях 55 - 67 предписания природоохранного характера учитываются и по их принадлежности к защите окружающей среде, связанности с иными ее компонентами, например, лесами, и другим свойствам.

9.2. Водные объекты как среда обитания объектов животного и растительного мира, в том числе водных биологических ресурсов. Данный критерий значимости водных объектов имеет два аспекта. Не вызывает сомнений, что водные биологические ресурсы необходимы для удовлетворения потребностей человека в первую очередь как источник продуктов питания, корма сельскохозяйственных животных, а также эстетических, познавательных, рекреационных и иных потребностей. Помимо этого, значение водных объектов как среды обитания животных и растений имеет самостоятельный характер в плане сохранения биоразнообразия как одного из условий жизни человека; как совокупности генетических ресурсов Земли. Для понимания этой роли (функции) водных объектов следует обратиться к понятиям, ее раскрывающим.

Среда обитания животного и растительного мира выступает в качестве объекта охраны экологическим законодательством, а также предмета административного правонарушения и представляет собой, соответственно, природную среду, в которой объекты животного мира обитают в состоянии естественной свободы (ст. 1 Федерального закона "О животном мире"), включающую условия их размножения, нагула, отдыха, выращивания молодняка и иных элементов жизненного цикла, пути миграции, места их постоянной концентрации, в том числе в период размножения и зимовки.

Животный мир - возобновляющийся природный ресурс - совокупность живых организмов, населяющих временно или постоянно территорию Российской Федерации, находящихся в состоянии естественной свободы (звери, птицы, водные биоресурсы, т.е. пресноводные и морские рыбы, водные животные, морские звери, беспозвоночные, насекомые и др.).

Леса (лес) - возобновляемый природный ресурс, совокупность лесной растительности, земли, животного мира, имеющая важное экологическое, экономическое и социальное значение.

Растительный мир (вне лесов) - природный ресурс, важный компонент биосферы, тесно связанный с животным миром, климатом, почвой. Смежные понятия: "растительность", "растительное сообщество".

Биологические ресурсы - генетические ресурсы, организмы или их части, популяции или любые другие биотические компоненты экосистем, имеющие фактическую или потенциальную полезность либо ценность для человечества.

Генетические ресурсы - генетический материал, т.е. любой материал растительного, животного, микробиологического или иного происхождения, содержащий функциональные единицы наследственности и представляющий фактическую или потенциальную ценность.

Биоразнообразие - вариабельность живых организмов из всех источников, включая наземные, морские и иные водные экосистемы и экологические комплексы, частью которых они являются, в рамках видов, между видами и разнообразие экосистем.

Водные биологические ресурсы (водные биоресурсы) - рыбы, водные беспозвоночные, водные млекопитающие, водоросли, другие водные животные и растения, находящиеся в состоянии естественной свободы.

Водные объекты как среда обитания объектов животного и растительного мира охраняются многими нормами российских законодательных и подзаконных актов. Среди них Федеральные законы от 24.04.1995 N 52-ФЗ "О животном мире", от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", от 19.07.1997 N 109-ФЗ "О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами", от 21.07.1997 N 117-ФЗ "О безопасности гидротехнических сооружений", от 31.07.1998 N 155-ФЗ "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации", от 18.11.1998 N 191-ФЗ "Об исключительной экономической зоне Российской Федерации", от 30.11.1995 "О континентальном шельфе Российской федерации", от 20.12.2004 N 166-ФЗ "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов", от 01.05.1999 N 94-ФЗ "Об охране озера Байкал", от 14.03.1995 N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" и др., а также Лесной кодекс Российской Федерации от 04.12.2006 и Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001.

Нормы об охране среды обитания содержатся в подзаконных актах (например, в Постановлении Правительства Российской Федерации от 13.08.1996 "Об утверждении требований по предотвращению гибели объектов животного мира при осуществлении производственных процессов, а также при эксплуатации транспортных магистралей, трубопроводов, линий связи электропередачи"). Уголовная ответственность за посягательства на среду обитания объектов животного и растительного мира, в том числе водных биологических ресурсов, предусмотрена статьями 246, 247, 250, 252, 256, 257, 259 УК РФ, а также иными статьями главы 26 УК РФ, если в причиненный значительный (существенный) ущерб или иные тяжкие последствия входят и наступившие вредные последствия для среды обитания объектов животного и растительного мира. Административная ответственность за аналогичные посягательства установлена статьями 8.33, 8.38, 8.29 и другими статьями КоАП РФ (в том числе за нарушение правил охраны среды обитания и путей миграции животных).

Кроме того, многие правила охраны среды обитания водных объектов животного и растительного мира содержатся в актах международного права: Рамсарской конвенции о водно-болотных угодьях (1971 г.), Конвенции о сохранении морских живых ресурсов Юго-Восточной Атлантики (Канберра, 1980), Конвенции по морскому праву (1982) и др.

9.3. Водные объекты как природный ресурс, используемый человеком для личных и бытовых нужд. Такая их трактовка требует специального правового и экологического разъяснения.