Понятие и типы водного законодательства

19) забор (изъятие) водных  ресурсов для санитарных, экологических  и (или) судоходных попусков (сбросов  воды) (п. 5 ч. 3 ст. 11);

20) забор (изъятие) водных  ресурсов судами в целях обеспечения  работы судовых механизмов, устройств  и технических средств (п. 6 ч. 3 ст. 11);

21) воспроизводство водных  биологических ресурсов (п. 7 ч. 3 ст. 11);

22) проведение государственного  мониторинга водных объектов  и других природных ресурсов (п. 8 ч. 3 ст. 11);

23) проведение геологического  изучения, а также геофизических, геодезических, картографических, топографических, гидрографических, водолазных работ (п. 9 ч. 3 ст. 11); рыболовство, рыбоводство, охота (п. 10 ч. 3 ст. 11);

24) осуществление традиционного  природопользования в местах  традиционного проживания коренных  малочисленных народов Севера, Сибири  и Дальнего Востока Российской  Федерации (п. 11 ч. 3 ст. 11);

25) санитарный, карантинный  и другой контроль (п. 12 ч. 3 ст. 11);

26) охраны окружающей  среды, в том числе водных объектов (п. 13 ч. 3 ст. 11); научные, учебные цели (п. 14 ч. 3 ст. 11);

27) разведка и добыча  полезных ископаемых, размещение  и строительство трубопроводов, дорог и линий электропередачи  на болотах, за исключением болот, отнесенных к водно-болотным угодьям, а также болот, расположенных  в поймах рек (п. 15 ч. 3 ст. 11);

28) полив садовых, огородных, дачных земельных участков, ведение  личного подсобного хозяйства, а  также водопой, проведение работ  по уходу за сельскохозяйственными  животными (п. 16 ч. 3 ст. 11), купание и удовлетворение иных личных и бытовых нужд граждан в соответствии со статьей 6 ВК РФ (п. 17 ч. 3 ст. 11);

29) использование водных  объектов для взлета, посадки  воздушных судов (п. 16 ст. 24); осуществление строительства гидротехнических и иных сооружений на водных объектах (п. 2 ч. 1 ст. 39);

30) нужды обороны (ч. 2 ст. 38).

В договорах водопользования и решениях о предоставлении водного объекта в пользование обязательным атрибутом содержания является указание на цель использования водного объекта или его части (п. 2 ч. 1 ст. 13, п. 2 ч. 1 ст. 22).

Нарушение данного принципа является основанием для принудительного прекращения права пользования водным объектом согласно пункту 1 ч. 3 ст. 10 (см. также комментарий к ст. 18).

Кроме того, Водный кодекс РФ предусматривает смену целей водопользования, используя для этого юридическую конструкцию принудительного прекращения права пользования водными объектами. Так, частью 4 ст. 10 предусмотрено, что в случае необходимости использования водных объектов для государственных или муниципальных нужд такое прекращение осуществляется исполнительными органами государственной власти или органами местного самоуправления.

Целевое использование водных объектов как принцип водного законодательства не следует смешивать с процессами целеполагания и требованиями установления целевых показателей, хотя определенную связь здесь иногда можно проследить.

О целях иной по своему характеру деятельности (информационной, контрольно-надзорной), но все же в определенной степени связанной с целями водопользования, говорится в части 2 ст. 30 о государственном мониторинге водных объектов (см. комментарий к этой статье), части 3 ст. 31 о государственном водном реестре (см. комментарий к ст. 31), в части 1 ст. 32, где указано, что для разработки схем комплексного использования и охраны водных объектов осуществляется гидрографическое районирование территории Российской Федерации; сами же схемы разрабатываются для достижения определенных целей (ч. 2 ст. 33) и в то же время должны содержать в себе целевые показатели качества воды в водных объектах на период действия этих схем (п. 1 ч. 3 ст. 33, см. также ч. ч. 5 - 6 ст. 35). В свою очередь, водохозяйственные балансы предназначены для достижения важных экономических, экологических и иных целей (п. 3 ч. 2 ст. 33).

В статье 33 (п. 6 ч. 3) определены целевые показатели уменьшения негативных последствий наводнений и других видов негативного воздействия.

Из сказанного выше следует, что принцип целевого использования широко реализуется в нормах комментируемого Кодекса. Подчеркнем, что это явствует не только из содержания предписаний, которые гарантируют либо воплощают данный принцип, но даже из юридико-технического оформления многих статей главы 5 Кодекса, которые носят названия, обозначающие именно цели использования водных объектов (ст. ст. 43 - 53).

13. Пятый принцип сформулирован в части 5 ст. 3 ВК РФ и тесно связан с четвертым принципом водного законодательства. Данный принцип состоит в приоритете использования водных объектов для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения перед иными целями их использования. Столь же тесно он связан и с первым принципом (см. п. 10 комментария к данной статье). Напомним, что о целях питьевого водоснабжения говорится в ряде норм Кодекса, а именно в части 4 ст. 6, части 2 ст. 26, в статьях 34 и 43.

В указанных нормах предусматривается возможность запрета (изъятия) воды для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения; запрета передачи осуществления полномочий Российской Федерации органам государственной власти субъектов Российской Федерации, если водные объекты, служащие источниками питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, расположены на территории двух и более субъектов Федерации.

Специальное регулирование, гарантирующее реализацию данного принципа, предусмотрено статьей 34 ВК РФ - для особых случаев обеспечения граждан питьевой водой, т.е. при возникновении чрезвычайных ситуаций. Водный кодекс РФ не предусматривает иных целей резервирования водных объектов, кроме снабжения граждан питьевой водой.

В части 4 ст. 43 оговаривается исключительность использования подземных вод для целей, не связанных с питьевым и хозяйственно-бытовым водоснабжением, а также условия этого (отсутствие поверхностных водных объектов, способных служить иным целям; достаточность (избыточность) ресурсов подземных вод, позволяющая их многоцелевое использование). Положение о достаточности водных ресурсов, таким образом, конкретизируется только в статье 43 ВК РФ - в отношении подземных вод, но, поскольку оно содержится в пункте 5 ст. 3 о принципах водного законодательства, надо полагать, что данное требование (условие) полностью распространяется и на иные категории водных объектов, т.е. на поверхностные водные объекты.

14. Шестой принцип сформулирован наиболее развернуто по сравнению со всеми иными (ч. 6 ст. 3) благодаря некоторому "поглощению" норм о правах граждан и общественных объединений. Собственно, данный принцип - это участие указанных субъектов права в решении отдельных вопросов, касающихся водных объектов.

Но законодатель указывает не только два вида вопросов: права на водные объекты и обязанности по охране водных объектов. В части 6 говорится и об этапах такого участия: они ограничиваются стадией подготовки решения, которое может оказать воздействие на водные объекты при их использовании и охране, а также об обязанностях органов государственной власти, местного самоуправления и хозяйствующих субъектов обеспечить такое участие. При этом порядок и форма участия устанавливаются законодательством. Это дает основания включать в формы участия граждан по подготовке решения проведение общественной экологической экспертизы, обращения в уполномоченные органы с заявлениями о проверке решений, обращения в органы прокуратуры с заявлениями и жалобами.

Формулировка данного принципа шире, чем разъясняющие его положения. Видимо, надо считать главенствующим сам принцип, который в большей степени отвечает требованиям конституционных норм (ст. 30 Конституции) и статьям иных федеральных законов (например, ст. 11 Федерального закона "Об охране окружающей среды", ст. 8 Федерального закона "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения").

Принципу участия граждан в решении экологических вопросов уделяется большое внимание в международных документах (Орхусская конвенция - см. п. 16 комментария к данной статье) и в европейской судебной практике.

Приходится отметить, что специальные гарантии данного принципа как такового почти отсутствуют: Уголовный кодекс в главе 19 "Преступления против конституционных прав и свобод человека и гражданина" за воспрепятствование участию граждан и общественных объединений в решении вопросов экологического характера не предусматривает специального состава преступления, хотя этот Кодекс содержит две нормы, поддерживающие другое конституционное право граждан - на доступ к информации (ст. 140 "Отказ о предоставлении гражданам информации" и 237 "Сокрытие информации об обстоятельствах, создающих опасность для жизни или здоровья людей" - см. комментарий к ст. 68 ВК РФ).

Кодекс об административных правонарушениях вводит административную ответственность за сокрытие или искажение информации о состоянии окружающей среды и природных ресурсов, в том числе водных, по статье 8.5. Если учесть положение, содержащееся в пункте 6 комментируемой статьи, о том, что органы государственной власти и местного самоуправления, субъекты хозяйственной и иной деятельности обязаны обеспечить возможность участия граждан и общественных объединений в порядке и формах, установленных законодательством, то следует дать распространительное толкование понятию "участие", включив в него и получение информации, необходимой для полноценного участия в подготовке решений. Обязанность по предоставлению информации регулируется многими актами российского законодательства, в том числе статьей 24 Конституции РФ, Федеральным законом от 27.07.2006 N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" <41> и др.

Правовое регулирование права граждан на доступ к документам и материалам, непосредственно затрагивающим его права и свободы, в наше время представляет собой динамично развивающуюся область законодательства: от конституционных положений до предписаний специального характера. За сокрытие должностными лицами информации, в том числе касающейся фактов и обстоятельств, создающих угрозу для жизни и здоровья людей, наступает ответственность в соответствии с федеральными законами.

Права каждого на охрану здоровья, на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии гарантируются не только государственной защитой, но и закрепленными в Конституции РФ основами деятельности по обеспечению экологического и санитарно-эпидемиологического благополучия. Эти нормы были детализированы в многочисленных Федеральных законах, например, от 27.07.2006 N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации", от 13.01.1995 N 7-ФЗ "О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации", от 15.05.1991 N 1244-1 "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС", от 09.01.1996 N 3-ФЗ "О радиационной безопасности населения", от 02.05.1997 N 76-ФЗ "Об уничтожений химического оружия", от 21.12.1994 N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения". Нормы были детализированы также в актах Правительства РФ, среди которых прежде всего следует назвать Положение о предоставлении информации о состоянии окружающей природной среды, ее загрязнении и чрезвычайных ситуациях техногенного характера, которые оказали, оказывают, могут оказать негативное воздействие на окружающую природную среду, утвержденное Постановлением от 14.02.2000 N 128; а также в Постановлениях от 06.09.2000 N 661 "Об экологическом зонировании Байкальской природной территории и информировании населения о границах Байкальской природной территории, ее экологических зон и об особенностях режима экологических зон", от 22.11.2000 N 883 "Об организации и проведении мониторинга качества, безопасности пищевых продуктов и здоровья населения", от 02.02.1998 N 142 "О сроках декларирования промышленной безопасности действующих опасных производственных объектов", от 12.02.2003 N 98 "Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти".

Так, Федеральный закон "Об охране окружающей среды" вводит гарантии права на участие граждан, общественных объединений в решении вопросов, касающихся водных отношений, о которых идет речь в пункте 6 комментируемой статьи, поскольку оно связано с основополагающим экологическим конституционным правом каждого на благоприятную окружающую среду (ст. 42 Конституции). В статьях 11 - 13 упомянутого Закона сформулированы следующие положения.

Во-первых, каждый гражданин имеет право на благоприятную окружающую среду, на ее защиту от негативного воздействия, вызванного хозяйственной и иной деятельностью, чрезвычайными ситуациями природного и техногенного характера, на достоверную информацию о состоянии окружающей среды и на возмещение вреда окружающей среде. Во-вторых, граждане имеют право:

а) создавать общественные объединения, фонды и иные некоммерческие организации, осуществляющие деятельность в области охраны окружающей среды;

б) направлять обращения в органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные организации и должностным лицам о получении своевременной, полной и достоверной информации о состоянии окружающей среды в местах своего проживания, мерах по ее охране;

в) принимать участие в собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетировании, сборе подписей под петициями, референдумах по вопросам охраны окружающей среды и в иных не противоречащих законодательству Российской Федерации акциях;

г) выдвигать предложения о проведении общественной экологической экспертизы и участвовать в ее проведении в установленном порядке;

д) оказывать содействие органам государственной власти Российской Федерации, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления в решении вопросов охраны окружающей среды;

е) обращаться в органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления и иные организации с жалобами, заявлениями и предложениями по вопросам, касающимся охраны окружающей среды, негативного воздействия на окружающую среду, и получать своевременные и обоснованные ответы;

ж) предъявлять в суд иски о возмещении вреда окружающей среде;

з) осуществлять другие предусмотренные законодательством права.

Но при этом стоит отметить, что граждане обязаны сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природе и природным богатствам, соблюдать иные требования законодательства (ст. 11).