Понятие и типы водного законодательства

Дополнительные гарантии реализации данного принципа содержатся в статье 257 УК РФ, устанавливающей уголовную ответственность за строительство мостов, дамб, эксплуатацию водозаборных сооружений и перекачивающих механизмов с нарушением правил охраны рыбных запасов (которые являются неотъемлемой частью требований к надлежащему функционированию гидротехнических сооружений, их созданию и т.п.), а также в статьях 8.14, 8.15 и 8.16 КоАП РФ, устанавливающих административную ответственность за нарушение правил водопользования при заборе воды, без изъятия воды и при сбросе сточных вод в водные объекты; нарушение условий разрешения (лицензии) на водопользование при добыче полезных ископаемых, торфа, сапропеля на водных объектах, а также при возведении и эксплуатации подводных и надводных сооружений, при осуществлении промыслового рыболовства, судоходства, прокладке и эксплуатации нефтепроводов и других продуктопроводов, проведении дноуглубительных, взрывных и иных работ либо при строительстве или эксплуатации дамб, портовых и иных сооружений; нарушение правил эксплуатации водохозяйственных или водоохранных сооружений и устройств.

В Федеральном законе "О безопасности гидротехнических сооружений" также содержатся нормы, реализующие рассматриваемый принцип, в частности, в статье 20 установлена ответственность за нарушение законодательства о безопасности гидротехнических сооружений, совершение действий (бездействия), приведших к снижению безопасности гидротехнических сооружений или к возникновению чрезвычайных ситуаций. Федеральный закон "Об охране окружающей среды" в статье 43 устанавливает, что при осуществлении мелиорации земель, размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию и эксплуатации мелиоративных систем и отдельно расположенных гидротехнических сооружений должны приниматься меры по обеспечению водохозяйственного баланса и экономному использованию вод, охране земель, почв, лесов и иной растительности, животных и других организмов, а также предупреждению другого негативного воздействия на окружающую среду при осуществлении мелиоративных мероприятий.

Таким образом, данный принцип отвечает началам комплексности и единства правового регулирования смежных (зависимых) видов деятельности, объединяемых предметом - водными объектами.

20. Двенадцатый принцип - гласность осуществления водопользования. Принцип гласности имеет давние традиции в отечественном законодательстве. Во второй половине 80-х годов он получил максимальное политическое, а затем и правовое значение. Во многих актах экологического и иного законодательства данный принцип выделен специально либо сочетается с принципом информационного обеспечения. В сфере использования и охраны вод история этого принципа особенно примечательна в связи с проектом Минводхоза СССР о переброске северных и сибирских рек на юг (см. п. 6 комментария к данной статье).

Гласность по своей сути означает открытость, доступность информации для общественного ознакомления, обсуждения, для контроля деятельности учреждений, организаций и должностных лиц. Суть принципа гласности выражается, с одной стороны, в том, что юридическая деятельность всех компетентных органов должна быть открытой и доступной для граждан, с другой - в том, что все государственные учреждения, органы местного самоуправления и должностные лица в соответствии с законом обязаны предоставлять гражданам (их коллективам, объединениям и организациям) по требованию последних полную и достоверную информацию о своей деятельности, за исключением данных, выдача которых запрещена законом <49>. В этом смысле гласность выступает и как наиболее эффективное средство противодействия коррупции в сфере охраны окружающей среды и природопользования <50>.

В сфере природопользования и охраны окружающей среды гласность обеспечивает открытость информации о действиях и решениях, прозрачность сведений о деятельности органов власти, управления, их должностных лиц, возможность участия общественности, подконтрольность аппарата, проверяемость действий и намерений субъектов хозяйствования по отношению к эксплуатации природных ресурсов, в том числе водных объектов, и т.п.

В пункте 12 статьи 3 ВК РФ дополнительно указывается на один - быть может, важнейший - аспект принципа гласности при осуществлении водопользования: решения о предоставлении водных объектов в пользование и договоры водопользования должны быть доступны любому лицу, за исключением информации, отнесенной законодательством Российской Федерации к категории ограниченного доступа. Такое разъясняющее уточнение появилось в тексте Кодекса не случайно: оно направлено на обеспечение конституционного права граждан на доступ к определенной категории экологической информации, на преодоление коррупционных явлений в сфере природопользования, на достижение законности и правопорядка при пользовании водными объектами.

В последнее время СМИ часто сообщают гражданам о фактах злоупотреблений при предоставлении водных объектов в пользование, в том числе о незаконном строительстве дач и коттеджей в водоохранных зонах, о незаконном сооружении ангаров, причалов на водных объектах и т.п. Такие факты оцениваются как последствия нарушения гласности при принятии должностными лицами уполномоченных органов решений на выдачу соответствующих разрешений либо при обнаружении фактов ненадлежащего контроля за соблюдением водного и экологического законодательства.

Таким образом, данное уточнение, касающееся особой категории информации - сведений о договорах водопользования и решениях о предоставлении водного объекта в пользование, не является ограничением принципа гласности. Оно лишь подчеркивает значение и обязательность открытости такой информации.

Право каждого на доступ к экологической информации, как уже отмечалось, является конституционным (ст. 42 Конституции РФ) и закреплено во многих актах российского законодательства. Право граждан на достоверную информацию экологического характера закреплено и в других нормах Конституции РФ, ряде иных законов и подзаконных актов. Согласно части 2 ст. 24 Конституции РФ органы государственной власти и органы местного самоуправления, должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, если иное не предусмотрено законом.

По статье 42 Конституции РФ каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии. Таким образом, Конституция РФ достаточно полно и беспроблемно регламентирует право каждого на достоверную экологическую информацию, одновременно создавая базу для более подробной правовой регламентации процессов осуществления этого права. Частично такая конкретизация уже проведена в действующих законах и иных нормативных правовых актах, например, в Федеральных законах "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", "О радиационной безопасности населения" (ст. 23) и др.

Вместе с тем реализация права на достоверную экологическую информацию предполагает соблюдение ряда юридических предписаний. Во всяком случае следует:

1) установить, что данное  лицо запрашивает информацию, действительно  необходимую для определения  благоприятного или неблагоприятного  состояния окружающей среды, либо  информацию о фактах, непосредственно  затрагивающих его права и  свободы. Публичная власть не обязана при этом выполнять действия по сбору информации, вводящие в профессиональные обязанности различных лиц (например, готовить научные материалы, устанавливать факты для участников гражданского процесса и пр.);

2) определить порядок  и процедуры доступа к информации, обеспечивающие ее сохранность  в целях последующего использования, решить вопрос о возмездном представления информации;

3) установить режим и  цели использования полученной  информации с тем, чтобы она  не могла нанести вред другим  субъектам права. Все эти процедуры  должны быть основаны на законе.

Систему законодательства об экологической информации образует международно-правовые акты, Конституция РФ, федеральные законы и иные нормативные правовые акты. В Стокгольмской декларации 1972 г. право на экологическую информацию еще не было сформулировано, хотя некоторые позиции этого документа косвенно его подразумевали. Но уже Всемирная хартия природы 1982 г. провозгласила, что все лица имеют право участия в процессах принятия экологически значимых решений. Декларация Рио-де-Жанейро 1992 г. сформулировала принцип свободного доступа личности к информации о состоянии окружающей среды. В докладе (Ksentini Report) 1994 г. в процессуальных нормах, касающихся прав человека на благоприятную окружающую среду, было непосредственно названо право на актуальную, ясную и четкую бесплатную информацию об окружающей среде.

Такого же рода положения содержатся в Конвенции об изменениях климата 1992 г. и др. Перечисленные международные правовые акты признаны Россией, и следовательно, их положения имеют прямое действие на территории нашей страны и должны учитываться в практике судов при возникновении правовых споров, в ходе общенадзорной деятельности органов прокуратуры, а также при осуществлении контрольно-надзорной деятельности природоохранных органов. В настоящее время Российская Федерация не вступила в Орхусскую конвенцию о доступе граждан к экологической информации <51>. Но в данном случае это вопрос времени: на заседании Государственного Совета в Нижнем Новгороде (июль 2011 г.) Президент РФ заявил, что он будет решен в ближайшее время.

В части 12 комментируемой статьи вводится исключение из права на доступ к информации, отнесенной законодательством к категории ограниченного доступа. Ограниченность (закрытость) информации самого разного рода регламентируется во многих актах российского законодательства.

Ответственность за нарушение режима или разглашение сведений устанавливается в Уголовном кодексе, а именно в статьях 155 "Разглашение тайны усыновления (удочерения)", 183 "Незаконное получение и разглашение сведений, составляющих коммерческую, налоговую или банковскую тайну", 283 "Разглашение государственной тайны", 310 "Разглашение данных предварительного следствия", 311 "Разглашение сведений о мерах безопасности, применяемых в отношении судьи и участников процесса", 320 "Разглашение сведений о мерах безопасности, применяемых в отношении должностного лица правоохранительного или контролирующего органа".

Применительно к информации, доступ к которой может быть ограничен при регулировании водных отношений, речь может идти о коммерческой, банковской, налоговой, государственной тайне.

Банковская тайна. Согласно статье 857 ГК РФ банк гарантирует тайну банковского счета и банковского вклада, операций по счету и сведений о клиенте. Сведения, составляющие банковскую тайну, могут быть предоставлены только самим клиентам или их представителям, а также представлены в бюро кредитных историй на основаниях и в порядке, которые предусмотрены законом. Государственным органам и их должностным лицам такие сведения могут быть предоставлены исключительно в случаях и порядке, которые предусмотрены законом. В случае разглашения банком сведений, составляющих банковскую тайну, клиент, права которого нарушены, вправе потребовать от банка возмещения причиненных убытков. Кроме того, банковская тайна регламентируется статьей 26 Федерального закона "О банках и банковской деятельности" (в ред. от 30.06.2003).

Коммерческая тайна. Согласно статье 3 Федерального закона от 29.07.2004 N 98-ФЗ "О коммерческой тайне" это конфиденциальность информации, позволяющая ее обладателю при существующих или возможных обстоятельствах увеличить доходы, избежать неоправданных расходов, сохранить положение на рынке товаров, работ, услуг или получить иную коммерческую выгоду, а информация, составляющая коммерческую тайну, - научно-техническая, технологическая, производственная, финансово-экономическая или иная информация (в том числе составляющая секреты производства (ноу-хау)), которая имеет действительную или потенциальную коммерческую ценность в силу неизвестности ее третьим лицам, к которой нет свободного доступа на законном основании и в отношении которой обладателем такой информации введен режим коммерческой тайны <52>.

Налоговая тайна определяется в статье 102 НК РФ как любые полученные налоговым органом сведения о налогоплательщике, не разглашенные налогоплательщиком самостоятельно или с его согласия. В каждом конкретном случае признание тех или иных сведений составляющими названные виды тайны требует тщательного правового анализа, в первую очередь по относимости таковых к водным отношениям, регулируемым комментируемым Кодексом.

Государственная тайна - это защищаемые государством сведения в области военной, внешнеполитической, экономической, разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности, распространение которых может нанести ущерб безопасности Российской Федерации. Перечень этих сведений предусмотрен Законом Российской Федерации от 21.07.1993 N 5485-1 "О государственной тайне". Конкретизированный их перечень утвержден Президентом России.

21. Тринадцатый принцип водного  законодательства. Он состоит в комплексности использования водных объектов. Но помимо этой формулы в части 13 ст. 3 ВК РФ содержится указание на то, что использование водных объектов может осуществляться одним или несколькими водопользователями, т.е. фактически указывается на многосубъектность (или совместность) водопользования.

Комплексность использования водных объектов наиболее ярко раскрывается при регулировании целей водопользования (см. комментарий к ст. ст. 6, 11, 43 - 54). Эти цели различаются по масштабам и сферам деятельности (сельскохозяйственное и промышленное производство, питьевое водоснабжение, рекреация и т.п.), по субъектам их достижения, по способам, средствам, ограничениям и запретам. Но в своей совокупности они показывают, что водные объекты (за некоторыми исключениями, например, при резервировании источников питьевого водоснабжения, при использовании водного объекта для нужд обороны и безопасности и некоторых других) могут и должны использоваться одновременно для удовлетворения различных потребностей. При этом забор (изъятие) воды не должен препятствовать проведению мер по воспроизводству рыбных ресурсов, а деятельность по рыбоводству - организации отдыха и лечения граждан и т.п.