Нормы международного права о гражданстве и их реализация в законодательстве Российской Федерации

По внутригосударственному праву большинства государств оказание дипломатической помощи своим гражданам за рубежом — их обязанность. В пункте 2 статьи 61 Конституции РФ провозглашается: «Российская Федерация гарантирует своим гражданам защиту и покровительство за ее пределами». Данная гарантия вытекает из гражданства как двусторонней правовой связи человека с государством. Взаимные права и обязанности гражданина и государства не зависят от того, находится ли гражданин в России или за ее пределами.

В случае грубого  нарушения прав российских граждан, находящихся за границей, могут быть пущены в ход такие дипломатические средства, как вручение ноты протеста, отзыв посла из соответствующей страны и иные меры, предусмотренные международным правом [58, С.246].

Если дипломатическая  защита не привела к желаемому  результату,  то налицо правонарушение соответствующего государства и возникновение его международной ответственности со всеми вытекающими из этого последствиями.

Таким образом, применительно  к индивидам, право защиты их нарушенных прав возникает не только у государства  их национальной принадлежности, но и у всех других государств и у международного сообщества государств в целом, когда в частности, речь идет о их дискриминации по любым признакам или в случаях серьезных нарушений международных обязательств, касающихся защиты человеческой личности как таковой, таких, как международные обязательства, запрещающие рабство, геноцид, апартеид и другие аналогичные бесчеловечны действия.

Поэтому следует иметь  в виду, что режим иностранцев  определяется не только внутренним законодательством, но и нормами международного права, в том числе и двусторонними договорами государств, в которых стороны устанавливают положение своих граждан в другом договаривающемся государстве.

Государство пребывания устанавливает  правовой режим иностранцев, который не должен противоречить общепризнанным принципам и нормам международного права, международным обязательствам государства, взятым в рамках двусторонних и многосторонних договоров.

Правовой режим иностранцев  представляет собой совокупность их прав и обязанностей на территории данного государства.

Эволюционное развитие взглядов и практики на определение  правового положения иностранцев  от минимального международного стандарта  до существующих ныне правовых режимов  происходило в 20 веке. Оно напрямую было связано, прежде всего, с бурным развитием всеобщих и разносторонних связей между людьми. Доминировали здесь, безусловно же, экономические связи, но свою роль сыграл и факт прогрессирующего роста численности человечества, которому становится тесно в рамках одного государства. Бурное развитие транспортных средств дало людям возможность стремительно передвигаться из одного конца земного шара в другой. Поэтому от практики минимального международного стандарта для иностранцев государствами был сделан достаточно быстрый переход к правовому режиму, устанавливаемому конкретным государством.

Минимальный международный  стандарт определялся как совокупность определенных прав, которыми должен обладать иностранец в данном государстве. На практике определение этой совокупности оказывалось достаточно сложным в силу того, что нередко возникала коллизия между вопросом о содержании стандарта и метода его реализации, например, плохо работающее правосудие сводило на нет предоставленный иностранцу объем судебной защиты. Недостатком также оказывалось отсутствие единого стандарта, что затрудняло применение государствами принципов взаимности. Попытки уточнения стандарта путем введения дополнительных определений («разумная забота» или «должная заботливость» об иностранце затем «основные права человека») хотя и помогли определенным образом продвинуть решение проблемы, но оставались недостаточными и требовали качественно иного решения, которое и было найдено посредством введения национального режима.

По традиции считают, что  существует три вида режима иностранцев: национальный режим, режим наибольшего благоприятствования и специальный режим.

Национальный режим  в настоящее время является одним  из двух видов правового режима, включая режим наибольшего благоприятствования, которые устанавливаются государствами в отношении иностранцев.

Национальный режим  предполагает наличие такого объема прав и обязанностей у иностранцев, который практически ничем не отличается от объема прав и обязанностей, предоставляемых государством их пребывания для собственных граждан. Речь, таким образом, идет о фактическом уравнивании статуса иностранцев в той или иной сфере с гражданами страны пребывания, за некоторыми, естественно, исключениями.

В соответствии с пунктом 3 статьи 62 Конституции  РФ: «Иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации». Закрепленный Конституцией национальный режим для иностранцев находит свою детальную регламентацию и конкретизацию в Федеральном законе РФ от 25 июля 2002 года «О правовом положении иностранных граждан в РФ» (в ред. от 02.11.2004 г.) [33, ст. 3032]. В этом законе содержатся ограничения в правовом статусе иностранцев в таких сферах:

• политической (Иностранные граждане в Российской Федерации не имеют права избирать и быть избранными в федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, а также участвовать в референдуме Российской Федерации и референдумах субъектов Российской Федерации) [33, ст. 12];
• отношение к военной службе (Иностранные граждане не могут быть призваны на военную службу (альтернативную гражданскую службу), иностранные граждане могут поступить на военную службу по контракту и могут быть приняты на работу в Вооруженные Силы Российской Федерации, другие войска, воинские формирования и органы в качестве лица гражданского персонала в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации) [33, ст. 15].
• право на передвижение (Иностранные граждане имеют право на свободу передвижения в личных или деловых целях в пределах Российской Федерации на основании документов, выданных или оформленных им в соответствии с настоящим Федеральным законом, за исключением посещения территорий, организаций и объектов, для въезда на которые в соответствии с федеральными законами требуется специальное разрешение) [33, ст.11].
• право въезда-выезда иностранцев (может устанавливаться безвизовый режим въезда-выезда иностранцев, либо наоборот, разрешительный порядок въезда и выезда граждан определенного государства);
• установление пределов уголовной, гражданской и административной юрисдикции (иностранцы, например, не могут являться субъектами некоторых правонарушений).

Режим наибольшего благоприятствования  выражается в предоставлении иностранцам  такого объема прав и обязанностей, который ничем не отличается от объема прав и обязанностей, предоставляемого государством пребывания гражданам любого третьего государства на своей территории. Режим наибольшего благоприятствования предусматривается обычно в международных договорах, весьма часто в торговых соглашениях. Он используется для исключения дискриминации среди иностранцев.

В некоторых случаях  к иностранцам может применяться  специальный режим, в соответствии с которым им предоставляется  в какой-то сфере определенные права  или налагаются соответствующие  обязанности. При этом характер и  объем таких прав и обязанностей обычно отличается от прав и обязанностей своих граждан.

Такой режим характеризуется  определенной двойственностью: при нем иностранцы могут иметь либо больше прав, чем свои граждане, либо быть ограниченными в правах по сравнению с ними. Например, в отечественной практике  в некоторых договорах с сопредельными государствами предусмотрен упрощенный порядок перехода государственной границы жителями пограничных районов для посещения родственников. Специальный режим может носить и негативный характер, то есть представлять собой совокупность правовых ограничений, распространяющихся только на иностранце: например, запрещение включать иностранцев в состав экипажа воздушного судна.

Следует учитывать, что  в чистом виде ни один из указанных выше режимов, как правило, не применяется. Чаще всего в одной сфере иностранцы имеют национальный режим, а в другой (или других) - специальный. Кроме того, на режим иностранных граждан из конкретного государства влияет характер отношений между этим государством и государством пребывания.

В настоящее  время большинство государство  использует разрешительный порядок въезда и выезда как иностранцев, так и своих граждан. Хотя в силу заключенных международных соглашений этот порядок может носить упрощенный (безвизовый) характер. Например, было заключено Соглашение о взаимном признании виз государств-участников СНГ (вступило в силу 13.12.1992 г.) [20, ст.2346].

Однако в последнее  время наблюдается обратная тенденция, связанная с расширением Европейского Союза, государства- члены которого хотят защитить себя визовой политикой от нелегальной иммиграции.

Кроме того, следует вспомнить  содержание статьи 13 Всеобщей декларации прав человека, которая устанавливает: «1. Каждый человек имеет право свободно передвигаться и выбирать себе местожительство в пределах каждого государства. 2. Каждый человек имеет право покидать любую страну, включая свою собственную, и возвращаться в свою страну» [3, C. 460- 464].

Правовое положение  иностранцев двойственно. С одной  стороны, они, являясь гражданами своего государства, должны выполнять законы этого государства, а с другой - подчиняться законодательству государства пребывания и, следовательно, подпадают под юрисдикцию этого государства. Ситуация может усложниться, если законы двух государств, обязательные для выполнения иностранцем, противоречат друг другу. В таком случае говорят о конкурирующей юрисдикции государств.

Чтобы избежать подобных правовых коллизий, в современном международном праве наблюдается устойчивая тенденция распространять права человека, зафиксированные в наиболее важных международных актах, на иностранцев и лиц без гражданства. На практике данная тенденция проявляется в том, что многие государства, в том числе и Россия, предоставляют иностранцам национальный режим. Иностранец, находясь на территории какого-либо государства, имеет права, предоставляемые ему на основе норм внутригосударственного и международного права. Вместе с тем, иностранец должен выполнять и определенные обязанности, главная из которых состоит в соблюдении конституции и законодательства государства пребывания. За невыполнение своих обязанностей иностранец может привлекаться к гражданской, административной и уголовной ответственности, если на него не распространяются дипломатические привилегии и иммунитеты. Иностранец привлекается к указанным видам ответственности на тех же основаниях, что и граждане государства, где пребывает иностранец, если иное не предусмотрено в законодательстве и международных договорах этого государства. Что касается уголовной юрисдикции, то иностранец, как правило, не несет ответственности на территории государства пребывания за преступления, совершенные им на территории какого-либо другого государства, если эти преступления не затрагивают законные интересы государства пребывания. В таком случае заинтересованное государство может просить другое государство о выдаче преступника, находящегося на его территории.

Выдача преступника (экстрадиция) — это передача его одним государством, на территории которого он находится, другому государству, гражданином которого он является или на территории которого он совершил преступление, или государству, потерпевшему от этого преступления, для привлечения его к уголовной ответственности или для приведения приговора в исполнение.

Если требование о  выдаче одного и того же преступника  поступает от нескольких государств, предпочтение отдается государству, на территории которого было совершено преступление.

Право выдачи преступников является суверенным правом каждого  государства.

При выдаче преступников соблюдаются следующие правила:

1. собственные граждане, как правило, не выдаются;
2. обычно не подлежат выдаче лица, совершившие политические преступления;
3. выдача преступника является обязательной в том случае, если инкриминируемое ему преступление подпадает под действие договора о выдаче и наказуемо как по законам государства, требующего выдачи, так и по законам выдающего государства;
4. выдаваемые лица могут быть судимы только за то преступление, которое послужило основанием для требования выдачи;
5. выдача преступников производится по распоряжению органов государства, осуществляющего выдачу.

В выдаче преступника  может быть отказано, если он совершил в государстве, требующем его выдачи, преступление, которое по законодательству страны пребывания не является преступлением, или если за совершенное им преступление в государстве, требующем его выдачи, предусмотрено наказание в виде смертной казни.

Переговоры по вопросам выдачи ведутся по дипломатическим каналам. Выдача преступников регулируется как национальным законодательством государств, так и международными договорами. Данное правило отражено в Определении Верховного Суда Российской Федерации от 12.07.1994 г. и Определении Верховного Суда Российской Федерации от 20.01.2005 г. : при решении вопроса о выдаче гражданина РФ и иного лица иностранному государству следует придерживаться требований ст. 462 Уголовного кодекса РФ и международных соглашений [40, С.1023].

Экстрадиция обычно осуществляется на условиях двусторонних или многосторонних договоров об оказании правовой помощи по уголовным делам. В международном праве существуют обычная и договорная нормы о невыдаче собственных граждан в руки правосудия другого государства. Исключения составляют военные преступники: их выдают государству, на территории которого они совершали свои злодеяния, или в руки международных трибуналов в соответствии с договорным и обычным правом [61, С.245,106].

Следует отметить, что  в законодательстве многих государств предусмотрена такая мера ответственности иностранцев, как выдворение из страны.

Иностранец может быть выдворен за пределы государства  по решению органов внутренних дел  или службы безопасности государства, если:

• этого требуют интересы обеспечения безопасности или охраны общественного порядка;

• это необходимо для охраны здоровья, защиты прав и законных интересов граждан;