Теоретические аспекты муниципального управления

Согласно Федеральному закону № 131-03 обязательным стало наличие  не только представительного органа (как сейчас), но и администрации  муниципального образования, главы  муниципального образования. Устанавливаемый  Федеральным законом № И1-ФЗ запрет на совмещение главой муниципального образования должностей и главы  администрации, и главы представительного  органа местного самоуправления направлен  на более полную реализацию принципа народовластия, создание системы сдержек  и противовесов. На обеспечение демократичности  местного самоуправления направлено установление требований к численности представительного  органа местного самоуправления в зависимости  от численности населения.

В Федеральном  законе № 131-ФЗ получило развитие регулирование  институтов непосредственной демократии, используемых при осуществлении  местного самоуправления. Не только установлен их широкий, но не исчерпывающий, перечень, но и определено основное нормативное содержание с соответствующих институтов, с возможностью развивать его, в зависимости от конкретного института, на региональном или местном уровне. Следует отметить увеличение в Федеральном законе № 131-ФЭпо сравнению с Федеральным законом 1995 года, гарантий прав населения при изменении территории муниципальных образований.

Можно констатировать, что Федеральный закон № 1Э1-ФЗ имеет едва ли не самые развернутые  из федеральных законов переходные положения. Они представляют собой  четкую и последовательную систему  действий по реформированию системы  местного самоуправления. Срок введения Федерального закона в действие в  полном объеме был изначально отнесен  на 2006 год, затем был предусмотрен переходный период до 2009 года, который  что позволил провести необходимые  для вступления его в силу мероприятия. В него вносились изменения, направленные на еще большую балансировку в  нем различных интересов.

Итак, Федеральный  закон № 131 -ФЗ представляет собой  достаточно четкую систему правовых норм, устанавливающих реальный баланс интересов органов местного самоуправления и органов государственной власти в реализации ими общей задачи - обеспечении прав, законных интересов  и в целом достойной жизни  граждан.

1.2 Европейская хартия  местного самоуправления

Европейская хартия местного самоуправления от 15 октября 1985 года ратифицирована Федеральным Собранием и вступила в силу для РФ 1 сентября 1998 года⁹.

Как международный договор, она является составной частью правовой системы России, и ее нормы имеют  приоритет перед нормами федеральных  законов (ч. 4 ст. 15 Конституции РФ). Однако на практике прямого действия Европейская  хартия местного самоуправления в условиях действующего нормативного регулирования  в РФ не имеет: ее значение - поддержание  неснижаемых гарантий местного самоуправления, притом что гарантии, установленные  Конституцией и законодательством  РФ на настоящее время больше.

В частности, соблюдено требование ст. 2 Хартии, согласно которому принцип  местного самоуправления должен быть признан во внутреннем законодательстве и, по возможности, в Конституции  государства.

Также соблюдены предписания  Хартии, согласно которым: основные полномочия органов местного самоуправления устанавливаются  Конституцией или законом; органы местного самоуправления в пределах, установленных  законом, обладают полной свободой действий для реализации собственной инициативы по любому вопросу, который не исключен из сферы их компетенции и не находится  в ведении какого-либо другого  органа власти; осуществление публичных  полномочий, как правило, должно преимущественно  возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам, передача какой-либо функции какому-либо другому органу власти должна производиться с учетом объема и характера конкретной задачи, а также требований эффективности  и экономии (ст. 4 Конституции РФ); изменение границ территорий, в которых  осуществляется местное самоуправление, допускается только с учетом мнения населения

соответствующих территорий, в том числе путем проведения референдума там, где это допускается  законом (ст. 5 Конституции РФ); местные  органы власти должны иметь возможность, не нарушая более общих законодательных  положений, сами определять свои внутренние административные структуры, которые  они намерены создать, с тем, чтобы  те отвечали местным потребностям и  обеспечивали эффективное управление (ст. 6 Конституции РФ), а также  другие предписания Хартии.

Любопытен тот факт, что  Россия могла принимать к исполнению Хартию не целиком, а частично (при  этом ее ст. 12 Конституции РФ оговаривает  перечень тех пунктов, принятие обязательств по которым обязательно). При сдаче  на хранение ратификационной грамоты  или документа о принятии или  одобрении каждая сторона может  указать категории органов местного или регионального самоуправления, которыми она намерена ограничить применение настоящей Хартии, или те категории, которые она намерена исключить  из сферы применения Хартии (ст. 13)¹⁰. В момент подписания или сдачи на хранение ратификационной грамоты или документа о принятии, одобрении или присоединении к Хартии любое государство может указать территорию или территории, в отношении которых будет применяться настоящая Хартия (ст. 16). При этом Россия не воспользовалась ни одной возможностью оговорок, признав тем самым, что Хартия в полном объеме распространяется на российское местное самоуправление¹¹.

§2. Человек в муниципальном  управлении

Человек в муниципальном  управлении выступает в трех качествах: как цель управления, как объект управления и как источник власти — субъект управления. В связи  с этим мы будем использовать термины  человеческий потенциал (человеческий капитал) и человеческий ресурс¹². Если говорить простым языком человеческий потенциал — это то, что вкладывается в человека, а человеческий ресурс — то, что можно получить от него.

Понятия человеческого потенциала (ЧП) и человеческого ресурса (ЧР) тесно взаимосвязаны. Развивая и  наращивая ЧП, вкладывая средства в укрепление физического здоровья, образование, культурное развитие населения, социальную поддержку отдельных  категорий граждан, мы одновременно наращиваем и ЧР муниципального образования.

Вложения в человека, в  развитие его потенциала, в наращивание  человеческого капитала — самый  выгодный вид вложения средств, хотя количественно оценить эффективность  этих вложений довольно трудно.

Ориентация на развитие человеческого  потенциала означает, что основной формой организации жизни поселения  должна быть не традиционная форма  производственного поселения (социальный цех градообразующих предприятий), а поселение как самоценность для человека, как среда обитания и общения, как место, где формируется  человеческое сообщество.

Предпосылки использования  человеческого ресурса в муниципальном  управлении осуществляется через превращение  ЧП в главный фактор развития муниципального образования, использование его  в качестве ресурса в муниципальном  управлении составляют стратегическую задачу муниципальной деятельности. Решение задачи - участие граждан  в местном самоуправлении осложняется  отечественными традициями, для которых

характерна сильная ориентация человека не на самого себя, а на органы власти всех уровней. Забота власти о  рядовом жителе воспринимается им как  должное. Вследствие этого слаба  ориентация жителей, особенно городских  и в меньшей степени сельских, на экономическое и иное самообеспечение. Это явление принято называть социальным иждивенчеством, его преодоление  потребует длительного времени.

Использование ЧР в муниципальном  управлении основано на принципе субсидиарности. Согласно этому принципу решение  каждого вопроса должно передаваться на возможно более близкий к гражданину уровень. Государству следует передавать в ведение местного самоуправления все те вопросы жизнеобеспечения населения (в том числе часть  вопросов государственного значения), которые могут быть решены на местном  уровне. Но и муниципальная власть должна стремиться оставлять на решение  самих граждан и создаваемых  ими различных структур гражданского общества (третьего сектора) все те вопросы жизнеобеспечения, которые  они могут решать самостоятельно. Этот принцип на муниципальном уровне предусматривает субсидиарную ответственность  власти и общественных структур за состояние дел в муниципальном  образовании.

Можно выделить такие сильные  стороны третьего сектора в решении  муниципальных проблем, как умение удовлетворять потребности различных  слоев населения, сочувствие и преданность, одухотворенный подход к решению  проблем, умение завоевывать доверие. С учетом этих сильных сторон организациями  третьего сектора лучше всего  решаются социальные задачи¹³:

1. требующие добровольного труда, сострадания и личностного внимания к конкретным людям;
2. не связанные с извлечением прибыли;
3. основанные на соблюдении принципов морали, взаимного доверия и развитии чувства личной ответственности за благополучие других.

Разные слои населения  в разной мере заинтересованы в решении  тех или иных вопросов муниципальной  жизни. Поэтому субсидиарное участие  населения в муниципальном управлении предполагает структуризацию населения  на группы (слои), имеющие и отстаивающие те или иные корпоративные интересы. Эти группы гражданского общества мы будем именовать местными сообществами. Поскольку термин «местное сообщество»  обычно применяется по отношению  ко всему населению муниципального образования, то в нашем случае можно  говорить о локальных, корпоративных  местных сообществах внутри местного сообщества всего муниципального образования.

Выделяют четыре признака любого местного сообщества, определяющих его устойчивость: население —  общность людей, территория

— ограниченное пространство, социальное взаимодействие, чувство сообщества.

Важнейшим из этих признаков  является психологическое чувство  сообщества, чувство соседства, так  как степень развитости этого  чувства определяющим образом влияет на возможность совместно решать важные для людей проблемы.

В муниципальном образовании  можно выделить множество разнообразных  локальных местных сообществ.

Взаимоотношения этих локальных  сообществ с органами местного самоуправления основаны на поддержке и защите их интересов: предпринимательские и  финансовые круги заинтересованы в  развитии своего бизнеса и создании для этого благоприятных условий  на местном уровне; группы по профессиональным интересам (шахтеры, металлурги, строители, научные работники, и др.), а также  их официальные органы — профсоюзы  — отстаивают профессиональные интересы отдельных групп и др.

Чтобы различные местные  сообщества могли участвовать в  выработке муниципальной политики и в процессе муниципального управления, онидолжны быть хорошо информированы о социально-экономическом положении муниципального образования, задачах, которые ставит перед собой муниципальная власть, роли, которую может сыграть каждое местное сообщество в решении этих задач. В связи с этим деятельность муниципальной власти должна иметь открытый характер. В настоящее время намерения, решения и действия органов местного самоуправления в большинстве случаев не обладают необходимой информационной прозрачностью.

Между тем в  условиях самоуправления население  должно быть не только осведомлено  о деятельности муниципальной власти, но и иметь возможность выражать свое мнение по поводу этой деятельности. Это мнение может выражаться путем  опросов, писем и обращений граждан, публикаций в средствах массовой информации. Тем самым обеспечивается обратная связь населения и власти.

Важным индикатором  мнения населения о деятельности органов местного самоуправления служат муниципальные выборы. Хорошая информированность  населения о положении дел  в муниципальном образовании  и о перспективах его развития составляет основу информированного согласия, когда люди знают, понимают и поддерживают муниципальную власть. Каналы информирования населения о политике и практической деятельности муниципальной власти исключительно разнообразны. Основные из них — личные встречи руководителей  с населением, информационные стенды, справочно-информационные материалы, горячие линии, справочно-информационная служба, и т. п.

Личные встречи  главы муниципального образования, депутатов, руководителей органов  и должностных лиц местного самоуправления с жителями служат одной из важнейших  форм информирования населения. Они должны проводиться регулярно, по утвержденному графику.

Достоинство этой формы в  том, что жители могут на месте  задавать интересующие их вопросы и  получать ответы.

Справочно-информационные материалы  могут выпускаться в муниципальном  образовании в виде листков, размещаемых  на информационных стендах, а также  опускаемых в почтовые ящики. Информационные стенды могут быть пограничные (на въездных магистралях), уличные, размещаемые  внутри помещений местной администрации, а также в местах приема населения.

Главы и другие должностные  лица муниципальных образований  могут проводить тематические «горячие линии» с населением, обычно по телефону. Такая форма общения позволяет  жителям не только получать оперативную  информацию из первых рук, но и помогает руководителям местной администрации  лучше узнавать о нуждах и проблемах  населения, состоянии дел на местах, снимать напряженность в решении  отдельных вопросов.

Отдельные вопросы решаются с помощью справочно-информационной службы, куда приходят или звонят граждане.

Среди всех форм информирования населения особо выделяются печатные, радио и телевизионные средства массовой информации (СМИ), чаще всего  принадлежащие частным владельцам: редакциям газет и журналов, учредителям  местных радиостудий и телеканалов (обычно кабельных). СМИ больше, чем  другие источники, способны доносить достоверную  информацию до населения. Особенно важно  развитие местных каналов вещания. Выпускаются муниципальные газеты, действуют теле- и радиостудии.