Теоретические аспекты муниципального управления

-       референдум отличается от плебисцита тем, что голосование происходит по требованию активной части населения, изложенной в петиции. Роль органов самоуправления заключается только в его организации. Плебисцит же назначается по инициативе органов местного самоуправления; народу отводится пассивная роль.

-  особенностью референдума является предварительное обсуждение народными представителями выносимого на голосование вопроса либо тех или иных мер законодательного порядка, которое по их санкции идет на одобрение всего народа.

Наибольший интерес вызывают формы представительной демократии. Обычно обсуждаются такие вопросы: каковы будут органы местного самоуправления, их структура, порядок их взаимодействия, способы их формирования, основания  и порядок отзыва, и некоторые  другие.

Следует напомнить, что местное  сообщество само определяет и закрепляет в своем положении организационно-правовые нормы, местного самоуправления, их структуру, порядок формирования и деятельности. Однако принцип самостоятельности  выбора местным сообществом форм реализации местного самоуправления достаточно часто нарушается. Так, в статье 28 проекта Закона нашего города «О местном  самоуправлении в Красноярском крае»  есть конкретные предложения, закрепляющие организацию работы собрания представителей.

Мировая практика предлагает большое разнообразие организационноправовых форм местного самоуправления, которое будет полезно использовать. Можно лишь констатировать, что при всем богатстве выбора демократическому государству больше отвечают модели, при которых происходят прямые выборы обеих ветвей власти - и представительной, и исполнительной.

Еще один важный аспект, который  требует правового регулирования, связан с отрешением должностных  лиц местного самоуправления и роспуском  представительного органа. Необходимо тщательно продумать процедуру  отставки, ее основания. Целесообразно  в качестве оснований увольнения от должности рассматривать правонарушения - проступки и преступления. В  целом роспуск представительного  органа, который для некоторых  весьма привлекателен, а иногда и  необходим, по своей сути является антидемократичным.

Если вопросы отставки должностных лиц обычно проблем  не вызывают, то необходимость отзыва депутатов представительных органов  дискутируется в некоторых субъектах Российской Федерации, так как роль и место депутата зависит от того, какой мандат он получит - свободный или императивный. Сущность императивного мандата заключается в том, что депутат обязан исполнять волю избирателей; свободный же мандат предоставляет возможность депутату действовать по своему усмотрению. В современной трактовке императивного мандата выделяются три его главных элемента: наказы избирателей, отчеты депутатов перед избирателями и право избирателей на досрочный отзыв депутатов, не оправдавших их доверия.

На федеральном уровне в настоящее время депутаты получают свободный мандат и в своих  действиях ничем, кроме совести  и Закона, не ограничены. Я думаю, что на местном уровне нужно ввести некоторые элементы императивного  мандата, например, институт отзыва депутата. Вообще вводить императивный мандат в целом не совсем целесообразно , потому что он обладает рядом недостатков: императивный мандат предусматривает  обязательность воли избирателей, но избиратели высказываются далеко не по всем вопросам, в решении которых участвует  их депутат; выражая свою волю, давая  наказ, избиратели могут не располагать  сведениями о каких-то объективно существующих обстоятельствах, влияющих на формирование общественного мнения, следовательно  их наказы будут заведомо не подлежащими  выполнению; такой мандат сковывает  творческую деятельность депутата, препятствует быстрому решению вопросов, не терпящих отлагательств; воля одних избирателей  может вступить в противоречие с  волей других избирателей; в этом случае неизвестно чьи интересы депутат  должен представлять.

Свободный мандат тоже далек  от совершенства, но, несмотря на это  он повышает требования к избирателям, которые за непродолжительный период избирательной кампании должны выявить  и выбрать самого достойного кандидата  в представители своих интересов.

Еще один блок вопросов, касающихся правового регулирования местного самоуправления, связан с взаимоотношениями  органов государственной власти и местного самоуправления, а также органов местного самоуправления и предприятий, учреждений, находящихся на территории местного сообщества. В конституциях и уставах субъектов РФ эти вопросы, как правило, отсутствуют. Закрепляется лишь общее правило:

органы местного самоуправления в своих действиях  самостоятельны и в отдельных  случаях могут наделяться отдельными государственными полномочиями.

Государство признает и гарантирует местное самоуправление. Этому вопросу все субъекты РФ уделяют значительное внимание. Закрепляются такие гарантии местного самоуправления:

1. Будучи одной из основ конституционного строя Российской Федерации, местное самоуправление является неприкосновенным как правовой, демократический институт.
2. Решения органов местного самоуправления, принятые в пределах их компетенции, являются обязательными для исполнения всеми расположенными на соответствующей территории субъектами права; в случае неисполнения этих решений применяются меры юридической ответственности.
3. Органы местного самоуправления могут обжаловать касающиеся их решения органов государственной власти по мотивам противоречия данных решений законодательству в судебные органы в соответствии с правилами подсудности, установленными законами РФ.
4. Официальные предложения органов местного самоуправления подлежат обязательному рассмотрению органами государственной власти, которым эти предложения направлены. О результатах рассмотрения соответствующему органу местного самоуправления должен быть дан мотивированный ответ.

1.1 ФЗ Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: основные особенности (2003 год).

Федеральный закон 1995 года не содержал конкретных путей реализации и действенного механизма «самозащиты» местного самоуправления. Он был основан  на крайне односторонней интерпретации  положения Конституции РФ о невхождении  местного самоуправления в систему  государственной власти, а потому не только фактически не определял  механизмы взаимодействия между  ними, но и не разграничивал исчерпывающим  образом полномочия между органами государственной власти и органами местного самоуправления. В результате этого местное самоуправление функционировало  не на всей территории Российской Федерации  и права граждан на его осуществление  были ограничены.

Необходимость глубокого  реформирования действующего законодательства о местном самоуправлении не вызывала сомнения, в связи с чем в  январе 2003 года Президентом Российской Федерации был внесен в Государственную  Думу проект нового Федерального закона «Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации»⁸.

16 сентября 2003 года Закон  был принят Государственной Думой, 24 сентября - одобрен Советом Федерации, 6 октября - подписан Президентом  Российской Федерации. Он и  стал действующим с 1 января 2009 года (а фактически, за исключением  особенностей переходного периода  - с 1 января 2006 года) Федеральным  законом от 6 октября 2003 года №  131-ФЭ «Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской  Федерации» (далее - Федеральный  закон № 131-ФЭ).

Объем законодательного регулирования  в Федеральном законе по сравнению  с действующим Федеральным законом  существенно возрос. Закон насчитывает 86 статей вместо 62. Статьи, в основном, стали значительно более обширными по содержанию.

Согласно Конституции  Российской Федерации к совместному  ведению Российской Федерации и  ее субъектов относятся общие  принципы организации местного самоуправления (ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации). Из системной связи данного положения  с иными конституционными нормами (например, нормой ч. 1 ст. 131 Конституции  Российской Федерации о самостоятельности  населения в определении структуры  органов местного самоуправления) следует, что законодательная регламентация  организации местного самоуправления должна находиться целиком в рамках общих принципов его организации, а конкретизирующее регулирование  организации местного самоуправления является прерогативой самих местных  сообществ.Постановлением Конституционного Суда от 9 января 1998 года № 1-П по делу о проверке конституционности Лесного  кодекса Российской Федерации была подтверждена возможность определения  и разграничения федеральным  законом полномочий органов государственной  власти, в том определения регулятивных полномочий федеральных органов  государственной власти.

Кроме того, по смыслу ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации, только федеральный закон может  в той мере, в которой это  необходимо для обеспечения прав граждан, а также для обеспечения  демократичности и эффективности  местного самоуправления как одной  из основ конституционного строя, установить определенные пределы самостоятельного определения населением структуры  местного самоуправления.

Необходимо также  отметить, что при определенном сокращении регулятивных полномочий реальные практически  значимые полномочия органов государственной  власти субъектов Российской Федерации в сфере местного самоуправления на самом деле увеличились. Это компенсирует некоторое уменьшение тех регулятивных полномочий субъектов Российской Федерации в данной сфере, которые не могли практическим образом повлиять на эффективность предоставления гражданам публичных услуг, а также на эффективность системы ответственности органов местного самоуправления перед гражданами и государством. Федеральный закон № 131-ФЗ предусматривает, в частности, такие отсутствующие ранее полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации, как возможность формировать одну треть конкурсной комиссии, которая отбирает кандидатуры для назначения на должность главы администрации района, определять условия контракта с главой администрации района в части его обязанностей по осуществления отдельных государственных полномочий, вводится ответственность глав муниципальных образований не только за принятие незаконного нормативного акта, но и за незаконные действия (часть 1 статьи 74), что повышает устойчивость управленческих систем и увеличивает рычаги влияния органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Впервые были установлены случаи, когда органы государственной власти субъекта Российской Федерации принимают на себя осуществление полномочий органов местного самоуправления (притом что по Федеральному закону 1995 года любое принятие субъектом Федерации на себя полномочий органов местного самоуправления даже в самой экстраординарной ситуации могло быть истолковано как незаконное) (статья 75). Таким образом, в интересах населения учитываются реальные потребности управления.

Регулирование компетенционной  основы местного самоуправления в Федеральном  законе № 131 -ФЗ существенно улучшилось в следующем:

-     все вопросы местного самоуправления в Федеральном законе № 131- ФЗ четко сформулированы и разграничены между типами муниципальных образований. Кроме того, они отграничены от предметов ведения и полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации, закрепленных в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти в Российской Федерации»;

-     сами вопросы местного значения указаны в Федеральном законе № 131-ФЭ более точно и конкретно, чем в действующем Федеральном законе. Особенно это касается сферы, где компетенция органов местного самоуправления пересекается с компетенцией органов государственной власти (образование, здравоохранение и так далее). У каждого уровня публичной власти возникает четкая зона ответственности и финансирования;

- подробно регулируется механизм наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и права органов государственной власти по контролю за их осуществлением.

Таким образом, более четко  определяются обязанности органов  местного самоуправления. Предусмотренные  случаи и механизмы временного осуществления  органами государственной власти отдельных  полномочий органов местного самоуправления закреплены, сбалансировано, с соблюдением соразмерности между неблагоприятными последствиями их неисполнения и пределами и формами ограничения компетенционной основы местного самоуправления.

Одна из составляющих совершенствования  регулирования, в частности компетенционных  основ местного самоуправления, - предусмотренное  в Федеральном законе № 131-ФЗ формирование трехтиповой модели местного самоуправления: поселение - муниципальный район - городской  округ. Если местное самоуправление создается только на уровне поселений, многие из которых - небольшие по площади  и численности населения, это  фактически сводит его к территориальному общественному самоуправлению, поскольку  соответствующие сообщества оказываются не в состоянии решать весь комплекс вопросов местного значения. В результате вопросы местного значения реально решаются создаваемыми на местах (обычно на уровне районов) органами государственной власти. Если местная власть создается только на районном уровне и в крупных городах (регионального значения) при отсутствии местного самоуправления в поселениях, местное самоуправление оказывается излишне отдалено от населения и неспособно эффективно решать вопросы местного значения, связанные с жизнью поселений (например, благоустройство территории, коммунальное хозяйство). В Постановлении Конституционного Суда от 24 января 1997 года № 1-Пвыражена правовая позиция, согласно которой уровень местного самоуправления должен «способствовать, насколько возможно, приближению органов местного самоуправления к населению». Преимущества предлагаемой Законом типологии муниципальных образований (поселение - муниципальный район - городской округ) состоят в том, что решаются одновременно задачи приближения местного самоуправления к населению и решения всего комплекса вопросов местного значения на соответствующем их природе территориальном уровне.