Развитие системы государственного управления в СССР (середина 60-ых – начало 80-ых гг )

Конституция 1977 года (брежневская) более решительно утверждала ведущую роль коммунистической партии. Она и узаконила формально КПСС как руководящую и направляющую силу советского общества, ядро его политической системы, государственных и общественных организаций           [33, с.56].

Однако, подчеркивая важность участия общества в управлении страной и утверждая принцип коммунистического самоуправления посредством развития подлинной демократии (участие трудовых коллективов в обсуждении и решении государственных и общественных дел), Конституция признавала возрастание роли общественных организаций [24, с.61].

В Конституции 1977 года было записано, что "все партийные организации действуют в рамках конституции СССР". Это ставило партию в юридическом плане в положение подзаконной общественно-политической организации. На практике, как мы знаем, законы, в том числе и новая Конституция, для руководителей партии не существовали и нарушались довольно часто.

Таким образом, конституция 1977 года еще больше способствовала распространению в обществе командно-приказных методов партийного руководства, деятельностью Советов, органов государственного и хозяйственного управления.

 

2.2 Структура органов  государственной власти

 

     Согласно статье 89 конституции Советы народных депутатов-Верховный Совет СССР, Верховные  Советы союзных республик,  Верховные Советы автономных республик,  краевые,  областные Советы народных депутатов, Советы народных  депутатов  автономных  областей  и  автономных округов, районные,  городские,  районные в городах,  поселковые и сельские Советы  народных  депутатов - составляют единую систему органов государственной власти (см. рис. 1).

 

 

Верховный Совет СССР
Совет Союза	Совет Национальностей

 

 

 

 

 

Рис. 1. Система органов государственной власти в СССР

(1977-1991 гг) 1По Конституции 1977 г. срок полномочий ВС составлял 5 лет. ВС был правомочен решать все вопросы, отнесенные Конституцией к ведению СССР: принятие Конституции СССР, внесение в нее изменений; принятие в состав СССР новых республик, утверждение образования новых автономных республик и автономных областей; утверждение государственных планов экономического и социального развития СССР, государственного бюджета СССР и отчетов об их выполнении; образование подотчетных ему органов СССР. Законы СССР, согласно Конституции 1977 г., принимались Верховным Советом или всенародным голосованием (референдумом), проводимым по решению Верховного Совета. Он также избирал Президиум Верховного Совета СССР, утверждал состав Совета Министров СССР, избирал Верховный Суд СССР, назначал Генерального прокурора СССР [5, с.156] .

ВС проводил две сессии в год, каждая из которых длилась несколько дней. Палаты ВС образовывали постоянные комиссии, которые работали обычно в течение месяца перед очередной сессией.

Сессия открывается и закрывается на раздельных  или совместных заседаниях палат.

Право  законодательной  инициативы  в Верховном Совете СССР принадлежит  Совету  Союза,  Совету  Национальностей, Президиуму Верховного Совета СССР, Совету Министров СССР, союзным республикам в лице  их  высших  органов  государственной  власти, комиссиям  Верховного  Совета  СССР  и  постоянным  комиссиям его палат,  депутатам Верховного Совета СССР,  Верховному Суду  СССР, Генеральному прокурору СССР [16, с.61].

Проекты законов и другие вопросы,  внесенные на рассмотрение  Верховного Совета СССР,  обсуждаются палатами на их раздельных или  совместных  заседаниях.  В  случае  необходимости проект  закона либо соответствующий вопрос может быть передан для предварительного или  дополнительного  рассмотрения  в  одну  или несколько комиссий [20, с.32].

     Закон СССР  считается  принятым,  если  в  каждой  из  палат Верховного Совета  СССР  за  него  проголосовало  большинство  от    349 общего   числа   депутатов  палаты.  Постановления  и  иные  акты Верховного Совета СССР принимаются большинством от  общего  числа депутатов Верховного Совета СССР [37, с.47].

Верховный Совет СССР  избирает  на  совместном заседании  палат  Президиум  Верховного  Совета  СССР — постоянно действующий орган Верховного Совета СССР, подотчетный ему во всей своей  деятельности и осуществляющий в пределах,  предусмотренных Конституцией,  функции высшего органа государственной власти СССР в период между его сессиями.

Совет Союза и Совет Национальностей избирают из числа   депутатов   постоянные   комиссии   для  предварительного рассмотрения  и  подготовки  вопросов,  относящихся   к   ведению Верховного Совета СССР, а также для содействия проведению в жизнь законов  СССР  и  иных  решений  Верховного  Совета  СССР  и  его Президиума,  контроля  за деятельностью государственных органов и организаций.  Палаты Верховного Совета СССР могут создавать также совместные комиссии на паритетных началах [30, с.90] .

     Верховный Совет  СССР  создает,  когда  сочтет  необходимым, следственные, ревизионные и иные комиссии по любому вопросу.

     Все государственные  и  общественные  органы,  организации  и должностные лица обязаны выполнять требования комиссий Верховного Совета СССР и комиссий его  палат,  представлять  им  необходимые материалы и документы [35, с.41].

Совет  Министров  СССР  -  Правительство СССР - является  высшим  исполнительным   и   распорядительным   органом государственной власти СССР.

     Совет   Министров  СССР  образуется  Верховным Советом СССР  на  совместном  заседании  Совета  Союза  и  Совета Национальностей  в  составе  Председателя  Совета Министров СССР, первых заместителей и заместителей Председателя,  министров СССР, председателей государственных комитетов СССР.

     В состав   Совета   Министров   СССР   входят  по  должности председатели Советов Министров союзных республик.

     По представлению   Председателя   Совета   Министров    СССР Верховный  Совет  СССР может включить в состав Правительства СССР руководителей других органов и организаций СССР [32, с.17].

Совет Министров СССР регулярно отчитывается о  своей  работе перед Верховным Советом СССР. Совет Министров СССР ответствен перед Верховным Советом  СССР  и  ему  подотчетен,  а  в  период  между  сессиями

Верховного  Совета  СССР  -  перед  Президиумом Верховного Совета СССР, которому подотчетен. Совет  Министров  СССР  правомочен  решать  все вопросы государственного управления,  отнесенные к ведению  Союза ССР, поскольку они не входят, согласно Конституции, в компетенцию Верховного Совета СССР и Президиума Верховного Совета СССР [17, с.125].

Советы   народных   депутатов  образуют  органы   народного  контроля,  сочетающего  государственный   контроль   с общественным  контролем  трудящихся на предприятиях,  в колхозах, учреждениях и организациях     [17, с.69].

          Советы  народных депутатов непосредственно и через создаваемые    ими    органы    руководят     всеми     отраслями государственного,    хозяйственного    и    социально-культурного строительства,  принимают решения,  обеспечивают  их  исполнение, осуществляют контроль за проведением решений в жизнь [14, с.27].

Таким образом, конституция 1977 года закрепляла Советы как политическую основу государства. Во главе системы органов государственной власти находился двухпалатный Верховный Совет СССР, состоящий их Совета Союза и Совета Национальностей. Повседневная управленческая  деятельность осуществлялась при помощи системы государственного управления, которую возглавлял Совет Министров СССР.

 

 

2.3 Местные органы управления

 

.   Согласно конституции 1977 года органами   государственной   власти  в  краях, областях,  автономных  областях,  автономных  округах,   районах, городах, районах в городах, поселках, сельских населенных пунктах являлись соответствующие Советы народных депутатов [6, с.59].

Местные Советы народных  депутатов  призваны были решать  все вопросы   местного   значения,   исходя   из  общегосударственных интересов и интересов граждан,  проживающих на территории Совета, проводить  в  жизнь  решения  вышестоящих государственных органов, руководить деятельностью нижестоящих Советов  народных  депутатов, участвовать  в  обсуждении вопросов республиканского и общесоюзного значения, а также вносить по ним свои предложения [22, с.81].

     Местные Советы  народных  депутатов   руководили   на   своей территории государственным,  хозяйственным и социально-культурным строительством;  утверждали планы  экономического  и  социального развития и местный бюджет;  осуществляли руководство подчиненными им  государственными  органами,  предприятиями,  учреждениями   и организациями;    обеспечивали   соблюдение    законов,   охрану государственного   и   общественного   порядка,   прав   граждан; содействовали укреплению обороноспособности страны [36, с.16].

     Решения  местных  Советов  обязательны   для   исполнения   всеми  расположенными на территории Совета предприятиями, учреждениями и организациями, а также должностными лицами и гражданами.

     Исполнительными  и  распорядительными  органами местных  Советов  народных  депутатов  являлись избираемые ими из числа депутатов исполнительные комитеты [27, с.75].

     Исполнительные комитеты  не  реже   одного   раза   в   год отчитывались  перед избравшими их Советами,  а также на собраниях трудовых коллективов и по месту жительства граждан.

Система взаимоотношений населения и органов местного самоуправления в виде Советов народных депутатов, сложившаяся к моменту принятия Конституции СССР 1977 года, строилась на декларировании полновластия Советов как выразителей воли народа. Основным механизмом реализации столь объемной формулы власти, безусловно, были т.н. «всенародные выборы», одной из основных особенностей которых было существование негласных установок на обеспечение необходимого для статистики числа депутатских мандатов для рабочих, колхозников, женщин, молодежи, беспартийных и т.д. [39, с.25]

Подобная статистика призвана была подчеркивать не только всенародный характер власти, но и завуалировать диктат со стороны административного аппарата партийных функционеров и профессиональных советских чиновников. Так, наличие в представительных органах власти около половины депутатов - женщин должно было демонстрировать равноправие мужчин и женщин в СССР, преобладание депутатов- рабочих и колхозников - власть трудящихся, а большой процент беспартийных депутатов в Советах должен был свидетельствовать о «постоянной заботе КПСС о вовлечении широких трудящихся масс в управление государством». Безальтернативность выборов и регулярное переизбрание на ключевые посты власти представителей номенклатуры были завуалированы четкой системой выдвижений и предварительного отбора кандидатур: спущенная по партийным каналам сверху кандидатура выдвигалась в порядке «инициативы масс» в трудовых коллективах. Для подтверждения близости власти к народу важно было демонстрировать, что Советы «представляют весь народ, избираются всем народом, действуют во имя его интересов, работают под его постоянным контролем»     [26, с.31].

Советская система реагирования власти на жалобы и обращения граждан, несмотря на определенный бюрократизм, была существенным механизмом защиты прав населения. В советские годы от «сигналов с мест», чиновнику нельзя было просто отмахнуться: при прямолинейном игнорировании интересов трудящихся можно было потерять должность, а то и «партбилет на стол положить» [13, с.69] .

В советской системе взаимоотношений власти и общества существовала определенная негласная иерархия тех инстанций, в которых простой гражданин при обращении мог рассчитывать на действенную помощь. Характерно, что суд, как институт защиты гражданских прав, в этой иерархии не обладал существенным значением [4, с.68] .

Помимо исполкомов местных Советов и Комитетов народного контроля серьёзным влиянием обладали средства массовой информации. Их значение определялось тем, что большинство из них были органами печати советских и партийных комитетов [36, с.14].

Важными событиями общественной жизни в советские годы являлись партийные съезды и выборы в Верховный и местные Советы. В эти периоды, как правило, повышался уровень требовательности к руководителям исполкомов «за осуществление мер по удовлетворению законных и справедливых просьб граждан», приобретавших на фоне необходимого единодушия, политическое значение. Накануне выборов в первую очередь это было связано с формированием наказов избирателей и большим количеством встреч с населением, проводимых кандидатами в депутаты [27, с.65].

У советской бюрократии были свои секреты достижения высоких показателей в отчетах. Наиболее характерный прием заключался в том, что в качестве «наказов избирателей» регистрировались уже включенные в план социально-экономического развития района объекты.

В 80-е годы одной из форм, призванных приблизить работу Совета к избирателям было создание территориальных депутатских групп и постов, включающих в себя депутатов, избранных от территории в Советы различных уровней [17, с.67].

Близкой по сути формой самоуправления, вырабатывавшей наказы избирателей и другие поручения избирателей, были собрания и сходы граждан по месту жительства.

На сходах и собраниях населения заслушивался отчет исполнительных комитетов поселковых, сельских Советов, на них принимались социалистические обязательства на календарный год [15, с.27] .

Президиум, в зависимости от количества присутствующих, состоял из 3-7 человек. В него, как правило, избирался председатель исполкома, секретарь парторганизации, руководители хозяйства и наиболее уважаемые жители поселка. В ходе собрания велся протокол, в котором указывалась дата, количество присутствующих, состав президиума, повестка дня, фамилии выступающих в прениях с краткой записью выступления, принятое постановление. Если за него проголосовало более половины присутствующих, то решение принималось[15, с.61] .