Развитие системы государственного управления в СССР (середина 60-ых – начало 80-ых гг )

1.консервативная, ее выражали  Брежнев, Суслов, Шелепин; предполагались следующие мероприятия:

– свертывание десталинизации общества и государства;

– отказ от курса XX съезда КПСС;

– лозунг «Стабильность во всех сферах общественной жизни»;

– порядок приоритетов: сельское хозяйство, тяжелая индустрия, оборона.

2.технократическая (Косыгин, Громыко, Андропов), которая включала в себя:

– продолжение реформ в экономике;

– освоение новых промышленных технологий;

– выход на мировой рынок;

– развитие самоуправления и некоторая либерализация общественно-политической жизни;

– среди приоритетов предпочтения отданы легкой промышленности как основе повышения уровня жизни граждан [24, с.69].

Отставка Н.С. Хрущева означала отказ и от энергичного проведения реформ. Пленум ЦК КПСС избрал Первым секретарем ЦК КПСС товарища Л.И. Брежнева. Это была победа консервативных сил. Или как когда-то говорили: "победа физиков над лириками"[21, с.100].

И все же решающей причиной отставки Н.С. Хрущева стала оппозиция части партийно-хозяйственных кадров, обеспокоенных его бесконечными реформами, которые постоянно угрожали их карьере, стабильному положению и привилегиям. Лишь в первые годы нахождения у власти Н.С. Хрущева аппарат поддерживал его деятельность по проведению реформ и десталинизации, положившей конец периодическим чисткам, установившую более или менее стабильную систему, достаточно открытую для возможного восхождения по ступеням карьеры без страха за свою жизнь. Однако проводимые Н.С. Хрущевым реформы разрушили эту идеальную схему. Реформы 1961 и 1962 годов усилили недовольство партийной номенклатуры, в том числе и ближайших его соратников по партии. Под угрозой потерять свои посты оказались члены ЦК КПСС, руководитель республиканских и областных комитетов партии. Безоглядные начинания Н.С. Хрущева восстановили против него и экономистов-реформаторов, и многочисленные местные кадры. В том числе хозяйственных руководителей [3, с.112].

Отставка Н.С. Хрущева почти не вызывала кадровых перемещений.

Ядро новой правящей верхушки составили: Л. Брежнев - Первый секретарь ЦК КПСС, А. Косыгин - Председатель Совета Министров и М. Суслов - член Президиума, ответственный за идеологическую сферу.

Пришедшие к власти в результате «октябрьского переворота» люди не имели единой позитивной программы, однако негативная установка существовала. Еще на октябрьском пленуме были осуждены волюнтаризм и субъективизм и подчеркнута необходимость коллективного руководства. Фактически речь шла об отказе продолжения реформ. Однако новый курс утвердился не сразу. Первый период (1964 – 1968гг.) исследователи часто характеризуют как этап от стабильности к застою [19, с.52].

Идейно-теоретической основой деятельности нового руководства была разработанная в конце 60-ых годов концепция «развитого социализма». В официальных документах «развитой социализм» трактовался как обязательный этап на пути продвижения советского общества к коммунизму, в ходе которого предстояло добиться органического соединения всех сфер общественной жизни. Существовавшие в обществе недочёты и кризисные явления рассматривались как результат неизбежных в процессе его развития противоречий. Устранению недостатков должна была способствовать политика «совершенствования» социализма. Активными проводниками концепции «развитого» социализма» были Л.И. Брежнев, сменивший его на посту главы КПСС Ю.В. Андропов и преемник последнего – К.У. Черненко [11, с.17].

Таким образом, к началу 70-х гг. лидирующее положение заняло консервативное направление, суть которого – умеренно-консервативная политика во всех сферах общественной жизни. Новый курс опирался на настроения тех слоев  общества, чьи ожидания не оправдались в хрущевское десятилетие и которые теперь требовали наведение «твердой рукой» порядка. Основным методом борьбы консерваторов стала так называемая «ползучая кадровая революция», в ходе которой были устранены те, кто был ставленником Хрущева, как правило, отставки  и смены объяснялись политическими мотивами. В итоге – высшее руководство в стране изменилось, в состав Политбюро были введены люди Брежнева, которые становились практически несменяемыми.

 

 

 

 

 

1.3 Номенклатура – «особая прослойка» общества

 

В ноябре 1964 года Пленум ЦК КПСС принял решение о восстановлении единой партийной организации на всех уровнях, а также о единстве советских, профсоюзных и комсомольских структур. С декабря 1964 года были восстановлены региональные, областные и районные комитеты. Эти первые шаги нового руководства позволили получить правящей верхушке поддержку партийных, советских, профсоюзных и комсомольских органов на местах.

Затем правящая партийная группа искусно маневрировала, проводя замену местных кадров, пришедших к руководству в хрущевский период. Решение этой задачи растянулось на несколько лет [1, с.77].

КПСС оставалась главной структурой,  привлекавшей  людей  к  общественной жизни. За пятнадцать лет - с 1965 по 1980 г,- число ее членов выросло на  42% ежегодно в партию вступало полмиллиона человек), и к началу 80-х гг. партия насчитывала 17 млн. коммунистов [29, с.76].

Из 17 млн. коммунистов почти четверть занимала выборные посты в 400 тыс. первичных партийных организациях. Эти 4 млн. коммунистов, с большим преувеличением называвшиеся активом, составляли своего рода банк данных из которого проводили дальнейший отбор примерно 400 тыс. освобожденных работников аппарата. В действительности путь по ступенькам выборных должностей, обеспечивавший выдвижение активистов из низовых организаций (коммунисты из профсоюзов, Советов, различных общественных организаций, первичных партийных организаций), все реже приводил к желанным постам, входящим в союзную, республиканскую, региональную номенклатуру. Кандидаты на такие должности, все более тесно связанные  с  административными  и  политическими функциями, все чаще подбирались и назначались непосредственно в  вышестоящих организациях. 70-80 гг. были отмечены прочной стабилизацией элиты и прекращением ее пополнения снизу. Система становилась замкнутой и закрытой [16, с.69].

Номенклатура представляла собой настоящую  касту,  с  трудно поддающейся  оценке  численностью.  Политическая  стабильность  брежневского периода позволила расцвести могущественной элите. Уверенной в себе, в  своих правах и привилегиях, в возможности самовоспроизводства,  однако  укоренение этой,  словно   перенесенной  из  феодального  общества   элиты   со   своей иерархией, территорией и  двором  входило  во  все  большее  противоречие  с другой  стороной  политики  власти,  заключавшейся  в  вовлечении   масс   в общественную жизнь: стоило ли стремиться к активному участию в ней, если достижим был лишь формально почетный статус, но не реальная принадлежность к избранным? В условиях, когда номенклатура смыкала свои ряды, когда все глубже становилась пропасть между власть предержащими и рядовыми гражданами, поощряемое властями участие в новых общественных объединениях, которые могли бы составить гражданское общество, становилось все более и более формальным [27, с.7] .

Л.И. Брежнев проводил большую часть своих решений через Секретариат ЦК КПСС и стремился опираться на аппаратные структуры. Первоначально, располагая не слишком уж большой кадровой базой, Леонид Ильич стал возвращать на «высокую орбиту» политических жертв Хрущева, типа Ф. Д. Кулакова, М. С. Соломенцева, В. Капитонова, Г. С. Павлова. Но тогда же стала формироваться собственная кадровая «обойма» Брежнева. С подачи   К. У. Черненко, с поста директора ВПШ Молдавии на должность заведующего отделом науки и учебных заведений ЦК КПСС был определен С. П. Трапезников. Министром внутренних дел СССР, несмотря на противодействие ряда членов Политбюро, был поставлен - также доверенное лицо Л. И. Брежнева - Н. А. Щелоков. Первым зампредом КГБ стал работавший ранее в Молдавии С. К. Цвигун. Так возникла традиция кланового руководства партией и государством. Помимо официальных, «легальных» привилегий    (зарплаты,    в    несколько    раз    превышающей    зарплату среднестатического труженика, машины,  дачи,  санаториев,  поездок  зарубеж) принадлежность  к  номенклатуре,  особенно  её  верхней  части,  давала  ряд привилегий, не указанных в официальных реестрах. Казалось бы, номенклатурщик получает более чем достаточно. Но ему и этого мало. Помимо официально выплачиваемых классом номенклатуры дивидендов с полученной прибавочной стоимости, номенклатурщик норовит урвать себе еще дополнительные проценты с капитала своей власти. Эти проценты взимаются в форме взяток [12, с.88].

На содержание бюрократических структур ежегодно расходовалось до 10% госбюджета, расширялась система льгот и привилегий для сотрудников аппарата всех уровней. Подчеркивание неуклонного возрастания роли КПСС сопровождалось постоянным численным ростом партии, при этом рядовые коммунисты практически были отстранены от принятия партийных решений, не могли влиять на положение дел. Высшее руководство страны к концу 70-х гг. выродилось в настоящую геронтократию. Средний возраст членов и кандидатов в члены Политбюро, секретарей ЦК составлял 68 лет.

Таким образом, принцип личной преданности, как главное средство стабильности, был не совместим с совершенствованием системы по управлению страной. Подобный подход отвергал возможность отсеивания некомпетентных и морально разложившихся кадров. Образцом для подобных действий служил Генеральный секретарь ЦК КПСС, окруживший себя друзьями и родственниками [41, с.93].

В этот период окончательно складывается административно-командная система управления страной, главным действующим лицом в которой стал чиновник.

 Итак, 70-е гг. характеризуются  консервацией власти, декоративностью всей системы Советов. Партия, которая в этой ситуации определяла общественное развитие, превратилась в элемент государственной структуры и продолжала оставаться становым хребтом системы, что обрело новое звучание в Основном законе СССР 1977г.

 

 

 

 

2. «КОНСТИТУЦИЯ РАЗВИТОГО  СОЦИАЛИЗМА»

 

2.1 Подготовка проекта и принятие конституции 1977 года

 

Еще на XXII съезде партии Н.С. Хрущев заявил о необходимости подготовить новую конституцию, отражающую переход СССР к коммунизму и создание в СССР "общенародного государства". В 1962 была сформирована конституционная комиссия, призванная выработать проект нового Основного Закона для общества развитого социализма. Идея скорого перехода к коммунистическому обществу к. 60-х гг. постепенно растворилась в новых формулировках. Всё настойчивее стали подчёркиваться такие моменты, как укрепление законности, активное включение граждан в управление общественными делами, возрастание роли общественных организаций, укрепление сплоченности граждан и рост общественного самоуправления. Работа над Конституцией заняла долгие годы. Окончательный проект был подготовлен в мае 1977 г. Тогда же проект был одобрен Пленумом ЦК КПСС. Президиум Верховного Совета СССР принял указ “О проекте Конституции СССР” на основании которого проект выносился на обсуждение общественности, а на октябрь была назначена сессия Верховного Совета, призванная окончательно рассмотреть исправленный и дополненный проект [14, с.114] .

 Конституция подчеркивала свою преемственность с предшествующими ей конституциями (18, 24, 36 гг). Констатировалось построение “развитого социалистического общества” и создание “общенародного государства”. В качестве цели указывалось построение “бесклассового коммунистического общества”, базирующегося на общественном самоуправлении (см. Прил. 1).

Согласно официальным данным, в обсуждении Конституции СССР 1977 г., продолжавшемся четыре месяца, приняло участие более 80% советских граждан, поступило около 400 тыс. предложений, замечаний и дополнений (см. табл. 1)

Таблица 1

Обсуждение Основного закона СССР в 1936 и 1977 гг.

 

Масштабы всенародного обсуждения проекта Конституции СССР 1936 г. 1977 г.	1936 г.	1977 г.
Продолжительность, мес.	5,5	4
Количество участников, млн чел	ок. 40	св. 140
Число участников обсуждения, % к обшей численности взрослого населения страны	ок. 40	св. 80
Количество поправок и дополнений к проекту, тыс.	154,3	ок. 400
Количество измененных статей проекта в сравнении с общим количеством статей Конституции	36 из 146	118 из 173+ 1 новая

 

Источник: СССР в 1970-е гг. М., 1981. С. 10

 

На 7-ой внеочередной сессии Верховный Совет принял Декларацию о принятии и объявлении конституции СССР. Был также принят  закон о порядке введения в действие Конституции.

Основой экономической системы признавалась социалистическая собственность на средства производства, политической – советы. Закреплялась “руководящая и направляющая” роль коммунистической партии. В целом 9 разделов:

1 Основы общественного строя и политики

2 Государство и личность

3 Национально-государственное устройство

4 Советы народных депутатов  и порядок их избрания

5 Высшие органы власти и управления

6 Основы построения органов  государственной власти и управления  в союзных республиках

7 Правосудие, арбитраж и прокурорский  надзор

8 Герб, флаг, гимн, столица

9 Действие Конституции и порядок  её применения

Конституция закрепляла новые формы “непосредственной демократии”: всенародное обсуждение и референдум; новые гражданские права: право на обжалование действий должностных лиц, на судебную защиту от посягательства на честь и достоинство и на критику действий государственных и общественных организаций. Впервые были закреплены права на охрану здоровья, жилища, на пользование достижениями культуры, свободу творчества. В законе подчеркивалась неразрывная связь прав и обязанностей. Конституция закрепляла за каждой союзной республикой право выхода из состава СССР, а также право законодательной инициативы в высших органах власти Союза. Конституция с большей определенностью подчеркивала значение личности, декларируя уважение и охрану её прав и свобод [33, с.47].