Местное управление в России в 17 веке

1 вопрос

Местное управление в России в 17 веке

1.2 Высшие и центральные  учреждения

В XVII в., по-прежнему, Боярская дума была важнейшим органом государства, органом боярской аристократии и разделяла с царем верховную власть. В её состав входили бояре московского князя, бывшие удельные князья, представители поместного дворянства (их называли «думные дворяне»), верхи служилой бюрократии - «думные дьяки», которые вели делопроизводство. Боярская дума решала важнейшие государственные дела. Она была законодательным органом. За век состав Думы удвоился, особенно возросло число окольничих, думных дворян и дьяков. Боярская дума по-прежнему оставалась верховным органом в вопросах законодательства, управлении и суда.

Самостоятельной роли боярская дума не играла, она всегда действовала  вместе с царём, составляя совместно  с государем единую верховную  власть. Это единство особенно рельефно проявлялось в делах законодательства и в международных отношениях. По всем делам выносилось решение  в следующей форме: «Государь  указал и бояре приговорили» или «По государеву указу бояре приговорили».

Председательство в думе принадлежало царю, но он не всегда присутствовал; бояре решали дела и без него, окончательно или же их решения утверждались государем. Члены распределялись в думе по порядку чинов, а каждый чин -- по местнической лестнице породы. Соборное уложение предписывает думе «всякие дела делати вместе». Этим косвенно утверждается начало единогласия при решениях. В конце XVII в. возникает особое отделение думы для судных дел: «расправная палата», состоявшая из делегатов думы (по несколько членов от каждого чина ). Во время выезда бояр с царем из Москвы в поход, на месте оставляется несколько членов ее «для ведения Москвы». В эту комиссию думы шли все доклады из приказов, но окончательно решались ею только дела меньшей важности; прочие отсылались к царю и находившимся при нем боярам.

Члены Думы возглавляли приказы, были воеводами, дипломатами. Дума утверждала решения приказов, была высшей судебной инстанцией.

К концу XVII в. Дума превращается в своеобразный совещательный орган приказных судей. Увеличивается её неродовитая часть, а именно число думных дьяков. В начале века было 2-3 думных дьяков, во второй половине (в 1677г.) их число увеличилось до 11 человек.

В первой половине XVII в. возросла роль земских соборов. Слово «земский»  означало, «государственный». Земский  собор - это совещание представителей «всех земель», или всей русской  земли. В этом смысле земские соборы имели прочные «земные» корни. Они «вырастали» из Новгородского вече, из княжеских «съездов» по поводу важнейших событий русской истории и старых традиций обсуждать спорные вопросы «всем миром».

Земские соборы заседали почти  непрерывно: 1613-1615, 1616-1619, 1620-1622, 1632-1634, 1636-1637 гг. Соборы изыскивали средства на ведение  войн с Польшей, Турцией и других, принимали решения по внешнеэкономическим  вопросам (в 1642 г. - по вопросу об Азове, взятом казаками, в 1649 г. - принятия Уложения - свода законов и др.). Продолжительность  земских соборов была различной: от нескольких часов (1645 г.), дней (1642 г.), до нескольких месяцев (1648-1649 гг.) и лет (1613-1615, 1616-1619, 1620-1622 гг.). Решения земских соборов - сборные акты - подписывались царем, патриархом, высшими чинами и чинами пониже. С 60-х годов земские соборы перестали созываться: правительство окрепло и уже не нуждалось в «моральной поддержке «всей земли». [3]

Первая половина XVII в. - время расцвета приказной системы и постоянного внедрения её во все отрасли управления. В первые годы правления династии Романовых начали функционировать около 20 прежних центральных учреждений. Новому правительству пришлось решать серьезные социально-экономические и политические проблемы. Прежде всего, предстояло пополнить опустошенную государственную казну, наладить поступление государственных налогов. Поэтому в первые годы правления новой династии усиливается фискальная деятельность приказов. Создается ряд новых постоянных и временных центральных учреждений, ведавших сбором налогов (Новая четверть в 1619 г., приказ Большой казны -- в 1621-1622 гг.).

Новым элементом в приказной  системе управления стало формирование учреждений патриаршего управления. После возвращения патриарха  Филарета из плена на базе патриаршего  двора были созданы три приказа (Дворцовый, Казенный, Разрядный), управлявшие  всем патриаршим хозяйством. [4]

В первой половине XVII в. широко распространены были временные приказы, создаваемые заведомо как временные  по специальному указу, определяющему  функции, главу приказа, весь его  штат и бюджет.

Во второй половине XVII в. в связи с коренными изменениями в социально-экономической жизни России, ее внутриполитическом развитии и международном положении меняется государственный аппарат.

В это время окончательно укрепляется и оформляется крепостничество, складывается всероссийский рынок, возникает мануфактурное производство, углубляется социальное расслоение деревни. Противоречивость этих процессов  обусловила обострение социальных отношений  в городе и деревне.

Сословно-представительная монархия к этому времени себя изжила, но система приказов сохранилась. Основное ядро их осталось прежним. Но были созданы новые территориальные  приказы для управления освобожденными русскими землями. С новыми условиями  страны связано создание Монастырского  приказа ведавшего монастырскими  землями и судебными делами населения  духовных вотчин, и Рейтарского, созданного для организации и управления войсками нового строя. Особое место  занимал функционировавший в 1654-1675 гг. приказ Тайных дел. Основная часть  дел этого приказа была связана  с управлением дворцовым хозяйством.

Серьезная перестройка с  целью упрощения и дальнейшей централизации была предпринята  в 80-е годы. Наиболее важной была попытка  объединить все вопросы финансового  характера в укрупненном приказе  Большой казны. К этому времени  относятся мероприятия по концентрации всех вотчинных и поместных дел  в Поместном приказе, а дел  о службе -- в Разрядном с изъятием их из ведения территориальных приказов.

Во главе приказа стоял  начальник - судья, в основном из членов Боярской думы, некоторые из них  управляли сразу несколькими  приказами. Помощниками начальника-судьи  были дьяки. Дьяки набирались в основном из рядового дворянства или из духовного  звания. Они вершили дела, выносили приговоры. Им подчинялись канцелярские служащие из дворян и детей приказных людей -- подьячие.

Структура приказов определялась их компетенцией и широтой деятельности, с чем были связаны и размеры  приказных штатов.

Большие приказы (Поместный, Разрядный, Казанского дворца) делились на столы. Разделение происходило в  основном по территориальному принципу. Бывали случаи, когда тому или иному  приказу передавались функции другого  учреждения, что приводило к выделению  в его составе особого стола. Столы делились на повытья, создававшиеся в основном по территориальному принципу. Повытья не были устойчивыми структурными единицами и не носили определенного названия. Иногда они носили порядковый номер или наименование по фамилии стоявшего во главе их подьячего. В более мелких приказах деления на столы не было, а существовали только повытья.

Во второй половине XVII в. широкое  распространение получили временные  учреждения - комиссии, которые формировались  в Москве из дьяков и московских подьячих и посылались вместе с сыщиками, межевщиками, разборщиками и т. д. на поиск беглых крестьян. Комиссии создавались  по специальному указу, который определял  их количественный состав, направление  деятельности, назначал руководителей. [5]

Приказная система с её централизацией и бюрократией, бумажным делопроизводством и бесконтрольностью  породило волокиту, злоупотребление, взяточничество, что особенно явственно обнаружилось к концу XVII в

2. Характеристика местного  управления

2.1 Институт воевод

Бурные события начала XVII в. потребовали усилия власти на местах. Эта задача решилась путем  введения института воевод как основного  звена местного управления. Должность  воеводы существовала со второй половины XVI в. лишь в некоторых пограничных городах, где была необходимость нести более твердую военную и гражданскую власть. Крестьянская война и польско-шведская интервенция в начале XVII в. потребовали создания этой твердой власти повсеместно. Все воеводы назначались Разрядным приказом, утверждались царем и Боярской думой и подчинялись тому приказу, в введении которого находились города с уездами. Разрядный приказ имел в своей компетенции управление служилыми людьми, определение их на службу, назначение земельного (поместного) и денежного жалования, а так же ведал их учетом. По росписи городов и уездов России 1614 г. видно, что в 103 городах с уездами были уже воеводы, а в 1616 г. -- 138, в 1625 г. воеводы были назначены в 146 городов с уездами.

Претенденты на место воеводы -- бояре, дворяне и дети боярские подавали на имя царя челобитную, в которой просили назначить на воеводство, чтобы «покормиться», но официально воевода за свою службу получал, помимо вотчин, и поместные денежные оклады, жалованья.

Срок службы воеводы простирался  обычно один - три года. В Шуе с 1613 по 1689 г., за 79 лет, сменилось 52 воеводы, а в Якутске за 1645--1652 -- пять воевод. В больших городах было несколько  воевод (в Астрахани -- три-четыре, Пскове -- два-три); один из воевод (назначенный из бояр) был главный, другие считались его товарищами; они назначались из окольничих, стольников и дворян. В небольших городах был один воевода.

Воевода имел приказную, или  съезжую избу, в которой изводились все дела по управлению городом и  уездом; она возглавлялась дьяком. Здесь хранились государевы грамоты  приходные и расходные книги  и росписи разных податей и  сборов и сами сборы (государева каша). В крупных городах приказные  избы разделялись на столы; столы  состояли в ведении подьячих. Кроме  подьячих, в приказной избе были приставы, или надельщики, рассыльщики и сторожа, которые приводили в исполнение приказания воеводы. В особом ящике хранилась государева печать; воевода имел и свою печать.

При смене одного воеводы  другим старый воевода сдавал новому все дела и казенное имущество  по описям и книгам (сдаточным описям или расписным спискам); один экземпляр  описи посылался в тот приказ, в котором ведался город с  уездом. Направляясь на воеводство, воевода получал из приказа наказ, определявший круг его деятельности.

Воевода управлял вверенной  ему территорией. Он осуществлял  охрану феодальной собственности, боролся  с укрывательством беглых, с нарушением казенного интереса (кормчества), со всякими нарушениями порядка вообще (бой, пожар, мор), ведал городовым и дорожным делом, надзирал за судом губных и земских старост. Выполнял административно-полицейские функции, а также военные. Обязанности его четко не регламентировались («как пригоже», «как бог вразумит», говорилось в наказе воеводе из приказа), и это создавало основу для произвола. И хотя кормления были отменены, воеводы обирали население.

В крупных городах полицейский  надзор за населением, укреплениями и  караулами осуществлял подчиненный  воеводе городничий (бывший городовой  приказчик). В слободах и волостях воевода осуществлял власть с  помощью приказчиков.

Широкими были финансовые функции воеводы. Составляемые в  этом случае писцовые книги заключали  описание земель по количеству и качеству, доходность земель (урожайность), повинности и пользу землевладельца -феодала. Где за основу исчисления брались дворы (в городах), в писцовые книги заносились сведения и о них.

В первые годы после окончания польско-шведской интервенции из Москвы для определения платежеспособности населения посылались дозорщики, составлявшие особые дозорные книги. Воеводы были обязаны оказывать этим финансовым агентам из центра всяческое содействие, выдавать им нужные для «сошного письма» документы из съезжей избы. Сборы налогов осуществляли выборные лица: прямых -- старосты и целовальники, косвенных (таможенных и кабацких сборов) -- головы и целовальники. Воеводы осуществляли надзор и финансовый контроль над деятельностью этих выборных властей. В съезжую избу свозились все собранные деньги.

Очень широкими были военно-административные функции воеводы. Он верстал на службу служилых людей -- дворян и детей боярских, вел их списки с указанием имения, жалованья, исправности службы каждого, делал им периодические смотры и отправлял их на службу по первому требованию Разрядного приказа. Ведал воевода и местными служилыми людьми «по прибору»: стрельцами, пушкарями и т. п.

На ответственности воеводы  были все городские учреждения, крепостные пушки, различные военные и казенные съестные припасы, которые он принимал и сдавал по описи.

На окраинах государства  воевода заведовал и пограничным  делом: он высылал разъездные «станицы»  и «сторожи» в степи, устраивал  «засеки», острожки и засечные крепости.

В силу этих сложных функций  в разной степени подчинения воеводы  находился ряд должностных лиц: осадный голова (комендант крепости), засечные, острожные, стрелецкие, казачьи  пушкарские, объезжие, житничьи и ямские головы. [5]

Воеводы никогда не довольствовались добровольными приношениями. На протяжении всего XVII в. из городов, уездов и волостей Русского государства в столицу поступали слезные челобитные населения на поборы и лихоимство воевод. Само правительство в первые десятилетия века вынуждено было рассылать грамоты «о недаче впредь кормов воеводам, посланным и гонцам», но все это было безрезультатно. На Земском соборе 1642 г. осмелевшее купечество прямо заявило правительству, что «в городах всякие люди обнищали и оскудали до конца от твоих государевых воевод»1.

Особенно большим произволом отличались воеводы Сибири. Почти  каждая смена сибирских воевод заканчивалась  следствием (сыском) о их злоупотреблениях, с привлечением в качестве соучастников других должностных лиц: дьяков, подьячих и т. п.

В XVII в. продолжали существовать обе формы «самоуправления» -губная и земская. Губными делами (т. е. уголовным судом) в каждом округе -губе - ведал губной староста его помощниками были губные целовальники. Все судопроизводство и делопроизводство по губным делам производилось в губной избе, где находился губной дьяк и подьячие. В ведении губных старост находились тюрьмы с тюремными служителями (целовальниками, сторожами), палачи, а так же выборные от населения - сотские, десятские. Губного старосту свободное население округа выбирало из дворян или детей боярских; целовальники выбирались из черносошных крестьян или посадских. Круг деятельности губных органов в XVII в. значительно возрос. Кроме разбойных, татиных дел и душегубства, в их ведение попали фактически все уголовные дела: поджоги, насилия, сыск беглых и т. п.