Конституционные проекты и представительные учреждения в России во второй половине XVIII - XIX вв

Конституционные проекты  и представительные

учреждения в России во второй половине XVIII - XIX вв.

«Конституция» Н.И. Панина

Прожив много лет в  Швеции, Н.И. Панин был поклонником  ее государственной системы - конституционной  монархии с существенными ограничениями  королевской власти. Вскоре после  очередного дворцового переворота, в  результате которого на российском троне  воцарилась Екатерина II, Н.И. Панин, наставник  ее сына, будущего императора Павла I, став первым советником императрицы, решил, что пора действовать, и предложил  императрице создать при ней  Императорский Совет.

 

Доказывая его необходимость, Н.И. Панин ярко изображал ситуацию эпохи дворцовых переворотов  в России, когда в отсутствие основных законов, где каждый «по произволу  и кредиту интриг хватал и присваивал себе государственные дела». «...Лихоимство, расхищение, роскошь, мотовство и распутство в имениях и в сердцах, - писал он, - В управлении действует более сила персон, чем власть мест государственных». Панин клеймил «временщиков, куртизанов, ласкателей, превративших государство в гнездо своих прихотей», и проводил основную мысль: «...власть государя будет только тогда действовать с пользой, когда будет разделена разумно между некоторым малым числом избранных к тому единственных персон». Для этого Панин предлагал учредить Совет из шести постоянных членов, назначенных императрицей. Члены Совета одновременно являются руководителями (статс-секретарями) важнейших коллегий: внутренних и иностранных дел, военной и морской. Они рассматривают дела и принимают решения или выносят их на рассмотрение Совета во главе с императрицей. Сенат должен был контролировать Совет - «бить тревогу», в случае если он или сам монарх нарушили бы государственные законы или «народа нашего благосостояние». Екатерина II первоначально благосклонно отнеслась к проекту Панина. Казалось, что Совет вот-вот будет учрежден...

 

 Голосование в Дворянском  собрании времен Екатерины II. Художник В. Я. ЧемберсНо осторожная и предусмотрительная Екатерина II, прежде чем принять окончательное решение об учреждении Совета, тайно обратилась к мнению «некоторых близких к ней лиц». Почти все они ограничивались мелкими замечаниями, но одно мнение ее насторожило и озадачило. Генерал-фальцехмейстер Вильбуа писал: «Я не знаю, кто составитель проекта, но мне кажется, как будто он под видом защитника монархии тонким образом склоняется более к аристократическому правлению. Обязательный и государственным законом установленный Императорский Совет и влиятельные его члены могут с течением времени подняться до значения соправителей. Императрица по своей мудрости отстранит все то, из чего впоследствии могут произойти вредные следствия. Ее разум и дух не нуждаются ни в каком особенном Совете, только здравие ее требует облегчения от невыносимой тяжести необработанных и восходящих к ней дел. Но для этого только нужно разделение ее частного Кабинета на департаменты со статс-секретарем для каждого. Также необходимо и разделение Сената на департаменты. Императорский Совет слишком приблизит подданных к государю, и у подданного может явиться желание поделить власть с государем...».

Панин

Никита Иванович

1718-1783

 

Граф, государственный деятель  и дипломат, почетный член Петербургской  академии наук (1776 г.) С 1747 г. посланник 

в Дании, Швеции. Участник дворцового переворота 1762 г., возведшего на престол  Екатерину II (Н.И. Панин, участвуя в перевороте, полагал, что в его результате произойдет воцарение Павла, чьим воспитателем он был).

В 1763-1781 гг. руководил Коллегией  иностранных дел. Стремился к  укреплению внешнеполитических позиций  России, созданию союза держав Северной Европы -

«Северного аккорда».

Это мнение и стало решающим. 28 декабря 1762 г., когда Екатерина II, уступив  настояниям Н.И. Панина, подписывает  манифест о создании Императорского Совета, подпись под ним оказывается  надорванной, и он не вступил в  силу. Вторая попытка в России ограничить самодержавную власть, как и первая при Анне Иоанновне, также надорвавшей  свою подпись под «Кондициями» Верховного Тайного Совета, потерпела неудачу. Екатерина II предприняла самостоятельную  попытку созыва представительного  учреждения.

 

«Уложенная комиссия» 

1767-1771 гг.

Летом 1767 г. по инициативе Екатерины II в Москве была собрана «Комиссия  для составления нового уложения». Представительство в ней носило чисто сословный характер: дворяне  от каждого уезда выбирали своего депутата, горожане от каждого города также выбирали одного депутата, независимо от количества населения. От крестьян каждой провинции выборы в комиссию производились только от однодворцев, служилых людей, черносошных и ясачных  крестьян. Екатерина для этой комиссии составила особую инструкцию - «Наказ». Это была компиляция из различных  произведений философов-просветителей. Императрица не раз перерабатывала это сочинение, его либеральный  дух постепенно слабел, тем не менее в нем порицались наиболее жестокие формы крепостничества.

 

Проект Н.И. Панина был  похоронен. Только 64 года спустя он

попал в руки Николая I. Прочитав проект, царь приказал припрятать его  подальше. Потребовалось еще 45 лет, чтобы проект попал 

в руки историков.

Работа комиссии красноречиво свидетельствовала о накале социальных противоречий в стране. «Благородное»  дворянство выступило с целым  рядом требований узкосословного характера. Но требования дворян шли вразрез с интересами набиравших силу купцов. Однако наибольшие противоречия вызвал конечно же крестьянский вопрос. Депутат от Козловского уезда Григорий Коробьин выступил с резкой критикой всех жестокостей вотчинной юстиции. По его мнению, поддержанному некоторыми другими депутатами, крестьяне должны были обладать правом недвижимой собственности. Выступления государственных крестьян показали тяжелое положение этого отряда крестьянства, изнемогавшего под бременем налогов. Екатерина испугалась такого поворота событий. Воспользовавшись в качестве предлога началом русско-турецкой войны, она распустила Комиссию на неопределенный срок.

 

Дворянские

собрания

Зал общих собраний Государственного Совета в Мариинском дворце. 1900-е  гг.После грандиозной крестьянской войны под предводительством Е. Пугачева правительство Екатерины II предприняло целый ряд мер, направленных на укрепление государственного аппарата и окончательное превращение дворянства в самое привилегированное сословие в государстве. В 1766 г. в России были созданы органы сословной дворянской корпорации: дворянские собрания. Первоначально они возникли по уездам, а вслед за этим были учреждены губернские дворянские общества и их органы - губернские дворянские собрания. В 1775 г. «Учреждение для управления губерниями», а затем в 1785 г. «Жалованная грамота дворянству» узаконили организационную структуру дворянской корпорации. Дворянские собрания подразделялись на губернские и уездные и возглавлялись выборными уездными и губернскими предводителями дворянства. Обыкновенные губернские дворянские собрания собирались раз в 3 года. Чрезвычайные дворянские собрания могли созываться и чаще, но с разрешения губернатора. Губернское дворянское собрание обсуждало все сословные дела и вопросы, предложенные государственными властями. Губернские дворянские собрания имели право делать представления губернатору, министру внутренних дел, а в особо важных случаях непосредственно императрице или императору. Дворянским собраниям запрещалось обсуждать вопросы об основах государственного устройства. Уездные дворянские собрания собирались за 3 месяца до губернского собрания и рассматривали сословные дела уездного масштаба. Эти дворянские представительные органы функционировали до 1917 г.

 

Проект государственных

преобразований М.М. Сперанского 

Однако облегчение положения  крестьян противоречило интересам  «благородного» дворянства, при поддержке  которого Екатерина II утвердилась на российском престоле.

Очередная попытка ввести в России элементы парламентаризма  относится к началу XIX столетия. В 1809 г. по поручению императора Александра I его статс-секретарь М.М. Сперанский подготовил проект государственных  преобразований в России - «Введение  к уложению государственных законов», в котором рекомендовал для предотвращения возможных революционных потрясений придать самодержавию внешние формы  конституционной монархии. При этом Россия оставалась абсолютной монархией, объединявшей в лице императора высшую законодательную, исполнительную и судебную власть. В соответствии с ними, император не мог действовать прямо, а только через специальные институты, чья деятельность была основана на известном М.М. Сперанскому по трудам философов европейского Просвещения принципе разделения властей. Так, для законодательной деятельности учреждалась Государственная Дума, высшим исполнительным органом власти оставался Кабинет министров, а судебным - Сенат.

 

Проект М.М. Сперанского  предполагал также создание Государственного совета, который в новом механизме  государственной власти должен был  занять промежуточное положение  между самодержцем - с одной стороны, и Государственной Думой, Кабинетом  министров и Сенатом - с другой, становясь, таким образом, высшим коллегиальным  консультативно-совещательным органом  при российском государе. Государственная  Дума должна была рассматривать законопроекты, предложенные императором и рассмотренные  и представляемые Государственным  советом и правительством. Проект М.М. Сперанского не предполагал  ввести в России всеобщие или сословные  выборы. Процесс формирования Думы состоял из четырех этапов. Сначала  создавались низшие, волостные Думы, затем окружные Думы и, наконец, губернские. Депутатский корпус Дум от окружного  и до общеимперского уровня формировался путем делегирования депутатов  из нижестоящего собрания в вышестоящее. Для тщательного рассмотрения законопроектов, вносимых в Государственную Думу, создавались специальные комиссии из депутатов. Решение по законопроекту принималось простым большинством голосов думского собрания. Право законодательной инициативы Государственной Думе не давалось. Созывать думскую сессию предполагалось в сентябре, собранию депутатов следовало работать до тех пор, пока оно не рассмотрит все внесенные в нее законопроекты. Император мог в любой момент распустить и вновь созвать Государственную Думу.

 

Однако предложенные Сперанским реформы вызвали недовольство консервативного  дворянства. Он подвергался постоянному  третированию как выскочка, обвинялся  в государственной измене, что, в  конечном счете, привело к его  отставке и ссылке. А разработанный  им проект государственных преобразований так и остался практически  не реализованным. Вместо учреждения законодательной  Государственной Думы Александр I решился  только на создание законосовещательного института из назначаемых им самим  членов - Государственного Совета.

 

Таким образом, в начале XIX в. идея о внедрении элементов конституционного устройства в России не была реализована на имперском уровне. Однако в «локальном» варианте она была блестяще реализована.

Представительные органы власти

в Великом княжестве Финляндском 

и Царстве Польском

В 1809 г. полным поражением Швеции закончилась последняя русско-шведская война. По ее итогам был подписан Фридрихсгамский мирный договор, в соответствии с которым России отошли Финляндия и Аландские о-ва. Тогда же в составе Российской империи было образовано Великое княжество Финляндское. Его главой являлся российский император и, по совместительству, Великий князь финляндский. Княжество обладало в империи достаточно широкой автономией. Всеми внутренними делами занимался выборный представительный орган власти - сейм. Финляндия пользовалась другими значительными льготами и привилегиями. Она получила свою почтовую службу и органы правосудия. Лютеранская церковь обрела статус государственной. Финны были освобождены от прохождения обязательной службы в русской армии (с 1878 г. финнов, правда, стали призывать в армию, но для прохождения службы в самой Финляндии). В 1863 г.было утверждено равноправие финского языка со шведским. Первое время, однако, права автономии нарушались. Так в период с 1809 г. по 1863 г. Финляндский Сейм вообще не собирался, и управление страной осуществлялось сенатом при генерал-губернаторе. Первое заседание сейма для разработки конституции было созвано в 1863 г. по инициативе Александра II. С 1869 г. сейм стал созываться регулярно, обновление его состава проводилось раз в пять лет, а с 1882 г. - раз в три года. Такое положение вещей сохранялось вплоть до 1917 г., когда Финляндия стала независимым государством. По всей видимости, успешность финского парламентаризма в России объясняется стремлением имперскиой власти компенсировать отсутствие полной независимости одному из самых передовых в своем социально-экономическом развитии региону Российской империи.

 

Этими же соображениями можно  объяснить внедрение парламентского устройства еще на одной имперской  «окраине».

 

В 1815 г. после победы над  наполеоновской Францией, на Венском  конгрессе, где одним из основных был вопрос о послевоенном устройстве Европы, по настоянию российского  императора Александра I было принято  решение о передаче территории Польши Российской империи. В ноябре того же года император подписал Конституцию  Польского королевства. Эта конституция  превращала только что созданное  государство в наследственную монархию, соединенную унией с Российской империей. Его главой были российский император и король польский. Конституция  также предоставляла Польше весьма широкую автономию. Так, наместник  российского императора мог быть лишь поляком (исключение делалось только для членов императорского дома). Польша получала собственную администрацию, суд, и даже войско и т.п., где все  должности должны были замещаться только одними поляками. Государственным языком объявлялся польский. Гарантировалась свобода личности и печати. Королю всецело отдавалась исполнительная власть. Все его преемники должны были короноваться в Варшаве и давать присягу в сохранении конституции. Конституция учреждала, кроме того, государственный совет, без которого наместник не мог предпринимать ничего важного. Министерств («комиссий») установлялось пять: министерство культов

и народного просвещения, министерство юстиции, министерство внутренних дел и полиции, министерство военное, министерство государ-ственных доходов и имуществ.

 

Отправление правосудия Конституция  объявляла независимым: судья должен был выражать свое мнение совершенно свободно от каких бы то ни было влияний со стороны. Судьи, как назначенные королем, так и выборные, объявлялись несменяемыми, за исключением случаев смещения по судебному приговору за должностные или иные преступления. Государственные преступления и преступления высших государственных сановников подлежали сеймовому суду из всех членов сената.

 

Власть законодательная  должна была заключаться в особе  короля и в двух палатах. «Польский  народ, - гласила далее одна статья, - на вечные времена будет иметь  национальное представительство на сейме, состоящем из короля и двух палат (изб), из коих первую будет составлять сенат, а вторую послы и депутаты от общин» (гмин). По Конституции сейм должен был созываться каждые два  года на тридцать дней, причем королю предоставлялось  право роспуска сейма, отсрочки сеймовых заседаний и созыва чрезвычайного  сейма. Члены сейма в период сессии пользовались неприкосновенностью. Законодательная  инициатива признавалась только за королем, но послам и депутатам позволялось  представлять королю через государственный  совет разного рода желания, касающиеся блага их сограждан. Бюджет установлялся сеймом не более как на четыре года. Заседания обеих палат должны были быть публичными и только по желанию  десятой части присутствовавших членов палаты могли превращаться в  секретные комитеты. Окончательная  санкция законов принадлежала королю. Сенаторы (члены императорского дома, епископы, воеводы и каштеляны) назначались королем на всю жизнь и притом (кроме сенаторов первых двух категорий) из двух кандидатов, представленных самим сенатом. «Посольская изба» должна была состоять из 77 послов, выбранных на шляхет-ских сеймиках по одному от каждого повета,