Губернская администрация и городское общественное управление в конце Х1Х -начале XX века (на примере Нижегородской губернии)

 

      Функции  губернаторской  власти  были  чрезвычайно  разносторонними,  охватывали  политические,  экономические,  культурные  стороны  жизни  губернии  вообще  и  города   в  частности.  За  системой      

[14]

губернаторской  власти были закреплены и важнейшие  обязанности по жизнеобеспечению населения.      

  Итак, губернаторскую власть можно  определить как систему учреждений  управления, состоявшую из  губернатора и органов власти, через которые он осуществлял свои функции. Это "...позволяет... перечислить местные учреждения управления, относящиеся к органам губернаторской власти и показать, что в... систему не входил ряд местных органов управления"[54]. Среди них С.В.Любичанковский называет Комитет по делам печати, губернское акцизное управление и др.     

  Таким образом, система губернаторской  власти включала в себя органы, чьи функции могли перекрываться,  но вне ее охвата оставались  учреждения, так же регулировавшие  определенные стороны жизни губернии.   

[15]

ГЛАВА II. ОТНОШЕНИЯ ГУБЕРНАТОРСКОЙ ВЛАСТИ И ГОРОДСКОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ПО ВОПРОСАМ ГОРОДСКОГО ХОЗЯЙСТВА.

§1. Характеристика органов губернаторской власти.     

  Задача Главы II заключается в  выявлении компетенции органов  губернаторской власти, анализе  их отношений по вопросам хозяйственной  жизни Нижнего Новгорода и  отражения поднятых вопросов  в периодической печати на  примере "Нижегородского листка".      

  Архивный фонд НГЗГДП дает  подробную информацию об отношениях  губернатора и городских властей.  Образованное в 1892 году, оно охватывало многие стороны жизни губернии: в него поступали жалобы (как от частных лиц, так и коллективные) на деятельность городских властей, ходатайства на имя губернатора и министра внутренних дел, через него проходили дела о служебных злоупотреблениях чиновников, выборах в органы местного самоуправления, сметах расходов городов губернии, циркуляры МВД.     

  По выражению Н.П.Ерошкина, Губернские по земским и городским делам Присутствия "...вели надзор не только за законностью, но и за целесообразностью действий городских ...органов"[55]. Поэтому одной из важнейших функций Присутствия было вынесение протестов губернатора на постановления Городских Дум.

Статистика  по  их  выражению  представлена  в  приведенной  таблице,  составленной  автором  работы  на  основе  Т. I,  описи  № 2  фонда  НГЗГДП: 

 

годы	1892	93	94	95	96	97	98	99	1900	01	02	03
Н. Новгор.	0	5	1	2	0	1	2	6	13	6	4	10
всего  по  губернии	3	14	8	19	8	3	14	17	26	26	22	17

 

      

  Из  таблицы  следует,  что  самыми  "активными"  были  1900  1903  годы:  ситуация  в  стране  была  нестабильна,  и  губернатор  все  чаще  вмешивался  в  дела  местного  самоуправления.  Наименьшее  число  протестов  было  вынесено  в  1892  году  (Присутствие  только  начинало  работу)  и  в  1897  году  (время  стабильности  и  расцвета).  

[16]

В состав НГЗГДП входили:

- губернатор (вице-губернатор)-председатель,

- губернский педводитель дворянства,

- управляющий Казенной Палатой,

- прокурор Окружного Суда,

- председатель губернском земской управы,

- член от губернского земского  собрания,

- управляющий Контрольной Палатой,

- городской голова,

- член от Городской Думы,

- непременный член[56]                                    

  Последний назначался МВД[57]. В зависимости от специфики рассматриваемого дела в состав НГЗГДП мог  входить специалист в данной области, например, ветеринарный инспектор[58].     

  Таким образом. Присутствие включало  представителей губернской администрации,  местного самоуправления, судебной  власти. Это определяло широту  его функций и степень проникновения  в жизнь губернии.     

  Протоколы заседаний НГД публиковались  ежегодно Типографией нижегородского  губернского правления. В ходе  заседаний Дума разбирала хозяйственные  вопросы жизни города по докладам  НГУ.     

  В состав НГУ входили "...постоянная  канцелярия, разделенная на отделы, соответствующие функциям городского  самоуправления, постоянные и временные  комиссии"[59]. Они рассматривали проблемы, встававшие перед городским самоуправлением, готовили доклад для рассмотрения НГД.     

  Во главе и НГД, и НГУ стоял  городской голова, избираемый гласными  НГД и утверждаемый губернатором. Он "…координировал работу обоих  этих учреждений"[60].

Между тем, нижегородский губернатор Н.М.Баранов в 1883 году высказывая "...соображения о преобразовании различных учреждений и присутственных мест" министру внутренних дел, отмечал, что "...надо разделить должности управляющего Думою и Управою"[61] Губернатор не подкрепил свое предложение конкретными примерами вреда такой практики, и его идея не была реализована.

"Правила  о порядке заседаний Нижегородской  Городской Думы" были опубликованы  в приложение к протоколам  заседаний[62]. В рамках своей компетенции Дума обладала всей полнота информации:

[17]

"7. По обсуждаемому делу гласные  вправе требовать желаемых ими  справок и объяснений...

9. При решении дел сложных. ..Городская Дума может передать их на предварительное рассмотрение в подготовительные комиссии.

10. Рассмотрение дела может быть  отложено по желанию гласных  ближе ознакомиться с обстоятельствами  дела... Дума обязана определить  время отсрочки..."[63]. Заседания НГД были открытыми, решения принимались большинством голосов, "...при равенстве открыто поданных голосов, голос председателя дает перевес"[64].     

  Газета "Нижегородский листок" выходила ежедневно и включала  следующие постоянные рубрики:

1. "Последние известия.

2.Последние  известия из заграничной жизни.

3.Местная  хроника.

4.Телеграммы.

5.Последние  известия из внутренней жизни, 6.Объявления и известия нижегородского  городского общественного управления[65].     

  Из них для представленной  работы интересны "Местная  хроника" и "Объявления и  известия нижегородского городского  общественного управления". Они  наиболее объективны, но общий  оппозиционерский характер газеты  проявился и здесь. В апреле 1900 года по поводу задержавшегося  на час открытия заседания  НГД последовал следующий язвительный  комментарий: "По-видимому, близость  выборов не оказывает никакого  влияния на усердие гласных.  Возможно, впрочем, что абсентеизм  их в этом случае был обусловлен  отвратительной погодой"[66].     

  Таким образом, в конце XIX века  в Нижегородской губернии действовал  отлаженный механизм управления. Хозяйственная жизнь города была  открыта для общественности путем  публикации протоколов заседаний  НГД и сообщений в прессе. Контроль  над деятельностью городского  общественного управления осуществлял  губернатор через НГЗГДП.

§2. Управление городским  имуществом.     

  На IX очередном собрании П мая 1900 года НГД рассматривала доклад Управы "По вопросу о кредите городскому голове из "Ни- 

[18]

колаевского" капитала на переустройство переплетчиковского корпуса"[67].      

  В начале XIX века это здание  принадлежало Ф.П. Переплетчикову (1779-1845), триады бывшему нижегородским городским головой. В 1832 году он предоставил "...навсегда, для пособия бедным согражданам...построенный...на собственный его капитал "Никольский рынок" из шести корпусов...", просил оставить их "...на тех же местах...и передать в ведение Думы"[68].     

  А.С. Гациский писал в биографическом очерке о Ф.П. Переплетчикове в 1887 году: "...переплетчиковский дом, с каждым годом ветшающий, должен будет занять внимание городского общественного управления"[69].     

  НГД занялась этим вопросом  почти через десять лет и  запросила в июне 1894 года и  в феврале 1895года разрешение  городского голове барону Дельвигу "...кредита в ...42800 рублей на переустройство...корпуса"[70].     

  По данным протокола заседания  НГД от II мая 1900 года автор представленной  работы составил следующую таблицу:  

 

	16  июня  1894  года	8  февраля  1895  года
выдано	20 000  рублей	22 800  рублей
перерасход	306  рублей  48  копеек
итого	43 106  рублей  48  копеек

 

      

  Кредит был дан на 10 лет с  возвратом из доходов корпуса.  В 1895 году городской голова  мотивировал новый займ заключением архитектора городской управы г. Лемке: при составлении сметы здание  было невозможно осмотреть, оно "...лежит на крайне слабом грунте,...без каких-либо укреплений... ремонтировать его безусловно не стоит, а следует сломать и строить новый дом[71].     

  Таким образом, первый займ в 1894 году был выдан без заключения архитектора и потрачен по меньшей мере нерационально.      

  НГД поставила вопрос о допуске  "...к пересмотру состоявшихся  постановлений... о разрешении бывшему  городскому голове  баро- 

[19]

ну Д.Н. Дельвигу  позаимствования из "Николаевского" ссудно-вспомогательного капитала"[72].     

  Было решено, что нынешний городской  голова А.Н. Меморский должен пополнить капитал "...путем  залога корпуса или" каким-либо иным способом"[73].

В ходе обсуждения было предложено несколько  вариантов  погашения долга:

I.   Гласные А.В.Баулин и И.Ф. Ремлер советовали сделать это за  счет городских средств,

2. А.А.Савельев и В.В.Акифьев настаивали на использование доходов с имущества покойного Ф.П. Переплетчикова[74].     

  Большинством голосов был принят  второй вариант, и вопрос был  отложен до 1902 года, когда кончится  срок аренды корпуса и будут  известны дальнейшие условия  эксплуатации.[75] 

      Но губернатор внес протест на это постановление как противоречившее "...п.1 Высочайше утвержденного Положения о "Николаевском" капитале "[76]. НГЗГДП обязало Думу "...принять скорейшие меры к ...пополнению (капитала-авт.) ...до установленной нормы в 300 000 рублей за счет городских средств"[77].     

  Таким образом. Присутствие  следило не только за городским бюджетом, но и за сохранностью целевого капитала. Но в рассмотренном случае  оно вмешалось, когда Дума уже нерационально воспользовалась ссудой, и вынуждено было прибегнуть к радикальным мерам: безаппеляционному требованию погасить долг из городского бюджета, возложив на него дополнительное бремя. Это создало замкнутый круг: НГЗГДП, обязанное следить за бездефицитностью городского бюджета, увеличивало его расходы.      

  Рассмотренный случай служит  примером недостатков системы  управления губернией, на которые  указывали еще современники.

§3. Формирование бюджета  города.

"Смета  доходов и расходов по Г.Н.Новгороду на 1900год"[78] была представлена губернатору П.Ф.Унтербергеру весной 1900года. В нее входили изменения, "...сделанные Финансовой комиссией Городской Управы...", были включены следующие "...способы покрытия дефицита"[79]:

"I. увеличение сбора с собак с  700рублей до 1000,

2. расширение производства кирпичных  заводов, чтобы увеличить 

[20]

площядъ арендуемой у города земли,

3. увеличение доходов с лесных  дворов по Напольной улице,  передав их в новую аренду"[80] и т.д.     

  Всего по этой смете, включавшей 48 пунктов, предполагалось получить  прибавку к доходам города  в размере 9 220 рублей при дефиците  бюджета в 15 780 рублей[81].     

"Нижегородский листок" 26 апреля 1900 года опубликовал "Приходно-расходную  смету на 1900 год" и доклад  Финансовой комиссий по этой  смете[82].  Комментарии звучали неутешительно: "Положение городских финансов нового сметного года... не улучшились в сравнении с бюджетом 1899 года..." Но вместо 48 возможностей хотя бы частичного покрытия дефицита, указанных НГД, газета указывала "...на  источник:...освобождения города от расходов, во-первых, по содержанию центральных органов МВД... во-вторых, по пособию казне на содержание городского полицейского управления"[83]     

  Таким образом, Дума изыскивала  активные способы покрытия дефицита  путем увеличения доходов, а  "Нижегородский листок" представлял  дело так, что она ищет возможности  сократить расходы, то есть  идет пассивным путем. Большинство  читающего населения получало  информацию из периодической  печати, и это формировало определенное  отношение к власти.     

  На смету был заявлен протест  губернатора, так как  НГД все же подала ходатайство об освобождении города от расходов на содержание центральных учреждений МВД и городского полицейского управления[84].     

  Присутствие заявило, что "...способ  покрытия дефицита, принятый Думой,  неоснователен..."[85], так как  ходатайство может быть не удовлетворено, либо не удовлетворено до конца, а смету с дефицитом утвердить нельзя.     

  В качестве рекомендации было  предложено воспользоваться ст.ст. 152 и 153 "Правил о городском кредите" и отделить часть прибыли Городского банка "...на городские надобности"[86].     

  В отличие от случая с переплетчиковским корпусом, НГЗГДП вмешалось до принятия сметы, но опять оно не предложило действенного решения: маловероятно, чтобы банк мог покрыть дефицит города. Поэтому ответственность по изысканию средств легла на НГД, которая, как уже было показало, не всегда рационально распоряжалась городскими средствами.