Губернская администрация и городское общественное управление в конце Х1Х -начале XX века (на примере Нижегородской губернии)

МЕТОДОЛОГИЧЕСКОЙ  ОСНОВОЙ представленной работы являются принципы историзма и исторической объективности. Принцип историзма 

[6]

предполагает "...изучение всякого исторического  явления его развитии конкретно- исторической обусловленности и индивидуальности"[21]. Принцип объективности подразумевает выявление  сущности процесса взаимоотношений  губернской и городской властей, "...а так же постоянное установление достоверности и объективности источников"[22].     

  Таким образом, источниковая и историографическая база дает возможность многопланового подхода к проблеме взаимодействия губернской и городской властей.

[7]

ГЛАВА I. ГУБЕРНАТОРСКАЯ ВЛАСТЬ В РОССИИ В КОНЦЕ XIX ВЕКА.

§1. Содержание понятия губернаторской власти.     

  В современной истории и юридической  литературе признано, что государство  реализует свои полномочия  через механизм, обязательной частью которого является государственный аппарат. Считается, что "...всем его элементам соответствуют появившееся на определенной стадии исторического развития государственные учреждения"[23]. Под ними понимаются специально организованные государством группы чиновников,  действующие от его имени и по его поручению, обладающие совещательными и властными полномочиями.     

  Государственные учреждения, имеющие  властные полномочия, называются  органами государственной власти. "Решения органов носят обязательный  характер и при необходимости  подкрепляются принудительной силой  государственной власти"[24]. Властные полномочия необходимы  для эффективного выполнения государством своих функций. Действуя через свои органы, оно возлагает на них определенные обязанности и соответствующие права. "Полномочие-это соединение юридической обязанности органа с его правом"[25]. У органа государственной власти нет прав в чистом виде, они возникают только в ходе выполнения возложенных на него обязанностей.      

  Таким образом, существует принципиальное "...различие между субъективными  правами гражданина и правами  органов  государственной власти. Без выполнения этого условия невозможен нормальный ход  политического процесса- совокупной деятельности  социальных субъектов, посредством которой происходит формирование, преобразование и  функционирование политически системы общества"[26].      

  По мнению С.В.Любичанковского, в это понимание государственного механизма надо внести уточнение: "...при перечислении элементов этого механизма заменить термин "государственный аппарат" на более широкое понятие "аппарат государственного управления"[27], чтобы рассматривать так же и учреждения, через которые государство  реализует свои функции, но которые не являются государственными: городские всесословные учреждения.     

  Законодательство Российской Империи  рассматривало городские учреждения  как одну из форм государственного  управления, отли- 

[8]

чавшуюся от других государственных учреждений только способом получения должности: избранием. Считалось, что "...в дореволюционной,  русской юриспруденции ... и правительственные, и общественные есть составные части местного управления"[28].      

  С.В. Любичанковский указывает, что в "...исторической литературе отсутствует однозначное определение понятия "губернаторская власть". Его применяют и для обозначения власти губернатора, и как собирательный образ местного управления"[29].     

  Действительно, К.А.Пажитнов в работе "Городское и земское самоуправление", вышедшей в свет в 1913 году, употребляет термин "администрация"[30], не объясняя, какие органы власти он под ним подразумевает.     

  К.Головин в 1884 году в том же смысле использует термин "губернатор"[31].     

  С.В. Любичанковский  отмечает, что это может быть связано с феноменом обыденного сознания:"...пост губернатора как непосредственного представителя государя вселял в умы...[32] представление о...почти сверхъестественных возможностях человека на этом посту".      

  Между тем, такое представление  имело мало общего с реальным  положением дел.      

  Действующее законодательство, -продолжает С.В.Любичанковский, -уже в первой половине XIX века излагало ряд полномочий губернатора в общей форме, в терминах "заботы", "попечения", "наблюдения" за которыми не стояло...реальных прав в отношении прямо не подвластных губернатору учреждения"[33].     

  И.М. Страховский в начале XX века отмечал, что"...характеристика губернатора законом как главного представителя верховной власти в губернии, ее начальника...выглядит как насмешка"[34].      

  Все вышесказанное  входит в противоречие со  взглядом на дореволюционного губернатора  как на "вице-короля". Чтобы снять это противоречие, надо определить понятие губернаторской власти.     

  По мнению С.В.Любичанковского, "...к  губернаторской власти в Российской Империи необходимо отнести самого губернатора...и местные органы власти, через которые губернатор осуществлял свои функции"[35].                                 

  Итак, в историографии вопроса  существовала относительно термина  "губернаторская власть" и его  содержания. По мнению авто- 

[9]

ра представленной работы, предпочтительнее всего понимание проблемы С.В. Любичанковским.

§2. Положение и функции губернатора  в России конца XIX века.     

  В современной историографии,  рассмотренной автором, существуют  две противоположные точки зрения  на положение губернатора в  подведомственной губернии. Мнение  С.В.Любичанковского  было изложено в предыдущем параграфе. Напротив, Гарбуз Г.В. считает, что "...функции надзора в деятельности губернаторов  продолжали расширяться. Это позволило "хозяевам губерний " ужесточить контроль...за деятельностью органов местного самоуправления. Начальники губернии получили полномочия, достаточные,...чтобы фактически парализовать деятельность... городских органов самоуправления"[36].   

    Автор представленной работы склоняется к мнению С.В.Любичанковского: излишняя бюрократизация аппарата, дублирующие функции местных органов власти не давали губернатору возможности стать "вице-королем". Он сам становился заложником системы.      

  Вопрос о  возможностях и полномочиях губернатора поднимался так же дореволюционной историографией. К.Головин писал: "Вина сваливается на губернатора как на главную, а потому и наиболее  ответственную из местных властей...губернатор признается... обладающим правом ...не подчиняться законам...и самый объем его власти  признается...одинаково давящим и частную, и общественную жизнь"[37].     

  При этом он отмечал, что  сами губернаторы "...сетуют  на полное их бессилие"[38].     

  Действительно, нижегородский губернатор  Н.М.Баранов писал в отчете, что, приобретая на время работы ярмарки полномочия усиленной охраны, он чувствует себя "...полезным слугой Верховной власти...", но в остальное время он "...является лицом малоправным, население же тщетно ищет власти, могущей скоро разрешить его нужды"[39].     

  К.А.Пажитнов, в поисках причин произвола, царящего, по его мнению, в управлении губерниями, пришел к выводу, что "...высшие инстанции...руководствуются не какими-либо нормами, указаниями в законе, а собственным усмотрением,...причем соответствие государственным пользам и нуждам понимается ими как соответствие видам правительства"[40]. 

[10]     

  Исследователь резюмирует: "В  общем, реформа 1892 года отбросила  нас далеко назад...Закон 1892 года внес...такое вмешательство со стороны администрации, каких не знает ни одно цивилизованное государство"[41].     

  В связи с такой характеристикой  дореволюционных и современных исследователей, надо рассмотреть  законодательное определение обязанностей губернатора. Тема представленной работы ограничивает их круг отношениями губернатора и городских властей.     

  В Собрании законов Российской  Империи обязанности губернатора  определены следующим образом: "Губернаторы,  как непосредственные начальники  вверенных, им...губерний, суть первые в оных блюстители непосредственных прав самодержавия, польз государства и повсеместного, точного исполнения законов, уставов. Высочайших повелений,  указов Правительствующего Сената и предписаний начальства...обязаны ...охранять повсюду общественное спокойствие безопасность...и соблюдение установленных правил. Им поручены принятие мер для сохранения народного здравия, обеспечение продовольствием губернии, доставление...надлежащего призрения и высший надзор за скорым исполнением всех законных постановлений и требований"[42].     

  Более подробно обязанности губернатора  будут рассмотрены далее в  связи со структурой губернаторской  власти. Но уже из приведенной  цитаты видно, что губернаторская  власть охватывала все стороны  жизни губернии, но обязанности  губернатора выражались в абстрактных  понятиях, не были прописаны механизмы  их реализации.     

  Итак, уже дореволюционные исследователи  считали функции губернаторской  власти  не четко определенными, что являлось одной из причин развития губернаторского произвола. В свою очередь, современная историография склоняется к выводу, что законодательная неоформленность власти губернатора и  бюрократизация аппарата приводила к ведомственной неразберихе, и губернатор не мог стать начальником губернии в полном смысле слова.

§3. Структура и функции  губернаторской власти.     

  Согласно исследованию С.В.Любичанковского, система губернаторской власти (в рамках ее отношений с городскими властями)  имела следующий вид:

[11]

ХАРАКТЕРИСТИКА  СИСТЕМЫ ГУБЕРНАТОРСКОЙ ВЛАСТИ[43] 

 

элемент губернаторской власти	способ принятия решения	род  власти
1. Губернатор	единоличный, бюрократический	правительственный род власти
2. Губернское правление	единоличный, коллегиальный, бюрократический
3. Городское и уездное  полицейское управление	единоличный, бюрократический
4. Губернское присутствие	коллегиальный, бюрократический
5. Губернское по земским  и городским делам Присутствие	коллегиальный, бюрократический
6. Городская Дума	коллегиальный, бюрократический
7. Городская Управа	коллегиальный

 

 

      Не  менее важно  для  понимания функционирования системы выявить схему подчинения основных органов губернаторской власти[44]

органы губернаторской власти	подчиняющие  инстанции
1. Губернское правление	Император, Сенат, Министерство Внутренних Дел, губернатор
2. Губернское по земским  и городским делам Присутствие	Министерство Внутренних Дел, губернатор
3. Городское и уездное  полицейские управления	Министерство Внутренних Дел, губернское правление, губернатор, Окружной Суд
4. Городская Дума	Министерство Внутренних Дел, губернатор, Губернское по земским  и городским делам Присутствие

 

 [12]

орган губернат. Вл.	подчиняющие инстанции
5. Городская Управа	Министерство Внутренних Дел, губернатор, Городская Дума

 

      Как  видно из приведенных таблиц, ключевой фигурой являлся губернатор, но, через него, и органы городского  общественного управления имели  выход на вышестоящие инстанции.      

  Согласно Городовым Положениям 1870 и 1892 г.г. Городские Думы вполне самостоятельно сотрудничали с центральными учреждениями. За функционированием всей системы местного управления отвечал Хозяйственный Департамент МВД. Чтобы эффективно  «…направлять и контролировать работу Городских Дум, МВД была необходима максимально полная  информация об их деятельности… Для этого каждые четыре  года губернатору поручалось собирать подробные сведения о городском общественном управлении… и передавать их в министерство"[45].     

  Городское самоуправление контактировало  и с другими министерствами: министерство  финансов ведало кредитами и  займами, министерство путей сообщения-включением городов в сеть железных дорог. «Довольно часто делегации Городских Дум выезжали в столицу для непосредственного решения затруднений в функционировании …городских учреждений… министерства благоприятно относились к хозяйственным ходатайствам Городских Дум"[46].     

  Для изучения отношений городских  и губернских учреждений надо  выявить функции каждого из  них:

учреждение	функции
1. Губернатор (через подведомственные  учреждения)[47]	1. немедленное и повсеместное  обнародование законодательных  актов,
	2. наблюдение за немедленным  разрешением сомнений подведомственных  учреждений о смысле законов  и предписаний при производстве  дел,
	3. наблюдение за поведением, образом жизни и занятиями  людей, отданных под надзор  полиции,
	4. предупреждение и пресече-

 

 [13]

учреждение	функции
	ние деятельности противозаконных сообществ
	5. разрешение открытия  и определение сроков действия  ярмарок и базаров,
	6. издание обязательных  постановлений об общественном  благочинии, порядке и безопасности,
	7. производство плановой  и внезапной ревизии всех учреждений  губернии.
2. Губернское правление[48]	1. управление делами общественного  благоустройства,
	2. содействие всем другим  управлениям в исполнении закона,
	3. принуждение подчиненных  мест к исполнению их обязанностей.
3. Городские и уездные  полицейские управления[49]	1. наблюдение за исполнением  законов и предписаний начальства,
	2. охрана безопасности  и общественного спокойствия.
3. Губернское присутствие[50]	1. надзор за деятельностью  земских начальников.
4. Губернское по земским  и городским        делам Присутствие[51]	1. оценивание правильности  распоряжений земских и городских  общественных учреждений,
	2. суд над их должностными  лицами.
5. Городская Дума[52]	1. установка расценки городских  земель,
	2. установка условий займов  для города,
	3. установка цен на определенные  товары и услуги.
6. Городская Управа[53]	1. созыв заседаний Государственной  Думы,
	2. ведение текущих дел  по городскому хозяйству
	3. изыскание мер к его  улучшению.