Древняя письменность

Принцип единоначалия означал, что управленческие решения принимались единолично конкретным должностным лицом в рамках его компетенции. Второй важный принцип- принцип иерархии – предопределял строгое распределение функций управления между структурными подразделениями, а также обязанности чиновников всех рангов. Нарушение обязанностей влекло за собой конкретную меру ответственности, определенную законом. Внедрение принципа иерархии означало последовательность подготовки решения и обязательное участие в этом процессе всех структурных подразделений и должностных лиц – от нижестоящих к вышестоящим.

Внедрение новой системы управления началось изданием манифеста от 8 сентября 1802 г., провозгласившего создание первых восьми министерств, а завершилось изданием 25 июня 1811 г. «Общего учреждения министерств».

«Общее учреждение министерств» устанавливало порядок назначения, увольнения, производства в чин и награждения, также в нем был установлен порядок рассмотрения документов, подготовки их проектов, оформления, подписания, скрепления, регистрации, контроля за исполнением и архивного хранения.

3.2.Документирование управленческой

деятельности

Регламентация организации и порядка деятельности учреждений оформлялась рядом документов. Государственный совет за подписью императора издавал «учреждения» (они определяли создание присутственного места или власти, их состав, «предметы ведения», т.е. функции. Комитет министров, а в отдельных случаях Государственный совет, утверждал уставы (правила управления какой-либо  отраслью), положения, определявшие правила деятельности сословных учреждений. В грамотах излагались права и привилегии классов. Этот комплекс документов дополнялся издаваемыми министерствами правилами, наказами, рескриптами, инструкциями, циркулярами.

Служебные документы учреждений XIX в. можно разделить на четыре группы:

      внутренние документы

Среди внутренних документов прежде всего выделяются «докладные дела и бумаги»- документы, отражающие подготовку вопроса к слушанию: докладная записка, представление. Процесс рассмотрения вопроса фиксировался в журналах заседания, протоколах, мемориях. Решения оформлялись определениями или приговорами. Для их исполнения составлялись указы, предписания, выписки из журналов, доклады. К внутренним относились документы о прохождении государственной службы,  должностные инструкции, регистрационные журналы, описи, ведомости дел.

В XIX в. пополнился состав финансовых документов: государственная роспись, финансовая смета, дневная кладовая записка. Особой категорией документов были отчеты: финансовые («отчеты в суммах»), о результатах деятельности («отчеты в делах»). План улучшения работы министерства назывался «отчетом в видах и предложениях».

      Переписка («отношения») присутственных мест и властей

Переписка была строго регламентирована.Употребление того или иного вида документа в переписке зависело от степени подчинения учреждения и должностных лиц. Собственно письмами были отношения, сообщения, ведения, уведомления, доношения, представления, рапорты. Законами был определен порядок обмена документами всех учреждений. От императора министр получал указы и повеления, направлял ему доклады и представления; от Государственного совета – высочайшие утвержденные мнения, направлял представления, рапорты, доношения; от Комитета министров – выписки из журналов заседаний, направлял записки и представления. Для получения денег из Государственного казначейства министр посылал отношение. Между собой министерства обменивались отношениями, сообщениями, официальными письмами. Подчиненным направлялись предписания. Подчиненные посылали в вышестоящие инстанции рапорты, доношения, представления. Директор департамента мог направлять министру записки, (докладные записки), представления; в департаменты других министерств – отношения, подчиненным –предписания. Начальник отделения посылал в другие отделения своего министерства записки, в отделения других министерств – отношения. Ход заседания совещательных органов (Совета министра, Общего присутствия департамента) фиксировался в журналах.

      Просительные документы

Переписку с частными лицами составляли так называемые просительские дела и бумаги, которые выделялись в особую группу. Просительские документы подавались частными лицами в присутственные места и властям. В них обычно излагалась просьба. Насчитывалось  несколько видов прошений: «тяжебные» (о праве собственности и владения), исковые (о договорах, вознаграждениях за убытки, обиды), мировые (о прекращении спора или иска), доносы (о преступлениях или проступках).

Второй вид просительских документов составляли жалобы-прошения, подаваемые тяжущимися сторонами в высшие учреждения на решения и действия других учреждений или должностных лиц.

К третьему виду просительских документов относились отзывы – документы, подаваемые высшему в уголовном судопроизводстве учреждению с жалобой на приговоры низшей судебной инстанции.

      Акты, договоры, обязательства

Прежде всего это документы, которые в определенной форме фиксировали политические или экономические сделки, договоры. К актам относились также документы гражданского состояния, актами называли все документы, могущие служить доказательством при решении гражданских дел.

Сложились правила подписания документов. Право подписи имели начальствующие лица. В 1830 г. часть реквизитов документа стали писать на бумаге заранее, т.е. заготавливать бланки «для ускорения хода дел и уменьшения занятий канцелярских служащих».

Законами было установлено, на какой бумаге какие документы писать. Так, все документы канцелярского делопроизводства (переписка, журналы, реестры, записки) составлялись на простой бумаге. Прошения, жалобы отзывы, акты писались на гербовой бумаге.

3.3.Организация движения документов

Порядок решения вопросов предопределил организацию движения документов. В Государственную канцелярию поступало четыре потока  документов: от императора, министров, комиссии составления законов и комиссии прошений. Некоторые документы из департаментов, по которым возникали разногласия, или в которых отменялись решения Сената, или содержались противоречивые предложения министров, выносились на рассмотрение общего собрания Совета.

Результаты обсуждений в департаментах и общем собрании оформлялись мнением (решением). Мнение, принятое большинством голосов, вносилось в журнал. Журналы, а с 1816 г. отчеты - мемории, представлялись государственным секретарем на утверждение императору.

«Общим учреждением министерств» 1811 г. устанавливался единообразный порядок «производства дел»  во всех министерствах, их департаментах и отделениях. Порядок работы с документами назван в этом законе «образ производства дел». Он включал пять составных частей: порядок вступления дел; движение из, или собственно так называемое производство; отправление дел; ревизию; отчеты.

Первые три части устанавливали путь прохождения документов от момента их получения или создания до завершения исполнения и отправки. Ревизия означала контроль за исполнением. Завершалось «производство дел» по «Общему учреждению» составлением отчетов.

«Порядок вступления дел» регламентировал направление основных документопотоков. Исполнение («движение из, или собственно так называемое производство») было определено отдельно для канцелярии министра, департамента, совета министра.

Все поступающие и отправляемые документы  составляли «переписку министерства» и делились на два потока: переписка министра; переписка департамента.

А так как закон определил компетенцию министра и директоров департаментов в рассмотрении управленческих ситуаций, распределение всех входящих и исходящих документов между ними не вызывало особых затруднений. Структура документопотоков, как входящих, так и исходящих, ставились в зависимость от заключенной в них информации.

Подготовка проекта документа начиналась в одном из столов, затем он последовательно передавался в отделение, департамент, министру, подвергаясь на каждом этапе корректировке. В этом состоит одно из основных отличий министерского делопроизводства от коллежского.

Министр получал указы и повеления верховной власти, документы других министерств. На имя министра  подавались отзывы на его предписания и жалобы на действия департаментов, секретные документы.

В департаменты поступали предписания министра, документы на имя министра, присылаемые из его канцелярии, документы департаментов того же  или другого министерства, представления местных учреждений, отзывы на предписания министра, а также требуемые сведения и ведомости. Распределяя документы по департаментам, директор канцелярии проставлял дату поступления и докладывал о них министру.

По срокам исполнения  документы делились на три категории: «текущие», «чрезвычайные» и « не терпящие времени».

Документы «текущие» исполнялись по заранее установленным срокам и правилам. К ним относились срочные ведомости, донесения, представления по личному составу. Документы «чрезвычайных сроков» нельзя было исполнить на основе действовавших узаконений, и разрешение вопросов, затронутых в них, требовало «особенных, чрезвычайных мер». Документы, «не терпящие времени», - это срочные документы, чаще всего связанные с интересами казны.

О чрезмерном числе документов и волоките в их прохождении много писали современники, а впоследствии исследователи.

3.4.Регистрация документов, организация их хранения,

контроль за их исполнением

Процесс регистрации был сложным, поступившие документы регистрировались на всех ступенях движения: в канцелярии министра, в департаменте, отделении.

Все входящие и исходящие документы регистрировали в журналах. Журналы подразделялись на общий и частный. Общие журналы велись в канцелярии министра и департаментах, частные – в отделениях.

Общий и частный журналы для входящих документов делились на три части: в первой записывались высочайшие именные указы и повеления, во второй – документы на имя министра, в третьей – секретные.

Регистрировались и все исходящие документы. В канцелярии министра  и департаментах было по два журнала исходящих документов – общий и частный. В общий  журнал вносились все документы с «самым кратким означением их содержания»,  в частном журнале документы записывались «во всем их пространстве ( от слова до слова)».Он делился на три части: в первой записывались указы, во второй – переписка министра или департамента, в третьей указывалось, где находятся  секретные документы.

В законах указывалось, что все исходящие документы должны отправляться в пакетах. При пересылке бумага с текстом складывалась в виде конверта и запечатывалась сургучной печатью.

Ежемесячно в структурных подразделениях  проводилась « ревизия дел», т.е. был внедрен систематический контроль  за исполнением документов. По его результатам составлялись «ведомости»  о  количестве исполненных и неисполненных документов. В  конце года составлялась общая ведомость по министерству. Программа ревизии дел в учреждениях определялась следующим образом. Проверялось: 1) «В порядке  ли дела содержатся. 2)Верно ли составляются им заглавия. 3) Нет  ли медленности в делопроизводстве. 4) Не задерживается ли окончание дела требованием таких справок, в которых нет существенной надобности…»

В делопроизводстве учреждений XIX в. были установлены четкая группировка документов в первичные комплексы и организация их хранения.

К делам составлялись внутренние описи документов, в которых указывались дата поступления документа в учреждение, наименование вида,  количество листов, страница дела и особые отметки. Все входящие и исходящие документы располагались внутри дела в хронологической последовательности. Листы дела нумеровались. На последней чистой странице делалась заверительная надпись, в которой указывались количество пронумерованных листов, дата и подпись секретаря или стоначальника. Дела особой важности прошнуровывались.

Для хранения дел в каждом учреждении создавался  архив, который делился на текущий и окончательный. Согласно законодательству текущий архив составляли «документы и книги, которые нужны для справок и соображений по текущему производству дел», окончательный архив – «дела, не подлежащие более решению и исполнению», т.е. не нужные для текущей справочной работы. В этот архив предписывалось сдавать дела по истечении трех лет.

Для сдачи дел в архив составлялась опись всех дел за год, которая имела три графы, где указывались порядковые номера дел, их заголовки и количество листов. Опись подписывали начальники канцелярий, скрепляли делопроизводители. В конце описи помещался список дел, которые оставались в канцелярии.

Заведовал архивом архивариус. У него был помощник, в штате архива были писцы. Архив не имел права выдавать дело или выписку из документов без разрешения директора департамента, губернатора или вицегубернатора.

Законодательное установление общего порядка документирования, определение нормативными актами министерств форм документов по отдельным частным случаям делало процесс составления и оформления документов сложным и громоздким. Сами документы, несмотря на требования краткого и ясного изложения, оставались длинными и многословными.