Екатерина Великая

За время проведения областной  реформы было объявлено 215 новых  городов. Значительная часть их и  по внешнему облику, и по роду занятий  населения напоминала скорее деревню, чем город. Так, в Звенигороде  «купечество никаких ремесел  и промыслов не имеет, кроме земледелия, и то в небольшом количестве». Особенно заметно было отсутствие признаков  городской жизни в городах, объявленных  уездными центрами Воронежской губернии; жители здесь продолжали заниматься земледелием, скотоводством, огородничеством  и садоводством. Такие города Калужской  губернии, как Одоев, Лихвин, Мещовск, Серпейск и Мосальск, по словам наместника Кречетникова, «не соответствовали своему званию, ближе к виду деревень».

Изменение областных и  уездных границ, разукрупнение старых губерний и уездов сопровождались появлением новых структур и должностей в  губернской и уездной администрациях. Новой должностью был наместник, или генерал-губернатор, начальствовавший над двумя-тремя губерниями: он являлся  надзирателем за исполнением законов  и обязанностей должностных лиц, в его распоряжении находились полиция, гарнизон, а также полевые войска, дислоцированные на территории наместничества. В его обязанности входила также забота о своевременном сборе податей и рекрутов. Наместник «без суда да не накажет никого, преступников законов и должностей да отошлет куда для узаконения ему для суда». Приезжая в одну из столиц, наместник мог заседать в Сенате при обсуждении вопросов его наместничества.

Должность наместника обставлялась огромным внешним почетом: ему полагался  конвой, адъютанты и по одному молодому дворянину от каждого уезда. Торжественностью обставлялся его выезд, а также  приемы.

Губернскую администрацию  возглавляло губернское правление, в котором председательствовал  губернатор; членами правления являлись два советника. Губернатору подчинялись  все правительственные учреждения губернии, а также сословные суды.

Вторую строку в списке губернских учреждений занимала Казенная палата, ведавшая доходами и расходами, промышленностью и торговлей  губернии. Важность этого учреждения подчеркивалась тем, что возглавлял его вице-губернатор.

Далее следовали две судебные палаты — Палата гражданских дел  и Палата уголовных дел. Обе палаты являлись высшими судебно-апелляционными инстанциями. Постановление Палат  можно было обжаловать в Сенате, но только в том случае, если сумма  иска была не менее 500 рублей.

Реформа вводила ряд новых  учреждений, аналоги которым отсутствовали  в структуре администрации предшествующего  времени. К ним в первую очередь  относится Приказ общественного  призрения — наиболее яркое проявление политики просвещенного абсолютизма  в проведении областной реформы. Председательствовал в Приказе  сам губернатор. Новому учреждению были подведомственны школы, больницы, богадельни, сиротские дома, дома для  умалишенных. Правительство выделяло на все эти нужды сравнительно небольшую сумму — 15 тысяч рублей в год и рекомендовало проявлять  Приказу инициативу в привлечении  средств благотворителей и меценатов.

Принципиально новым учреждением, тоже порожденным политикой просвещенного  абсолютизма, являлся Совестный  суд, стоявший особняком среди судебных учреждений. Он состоял из шести  заседателей — по два от каждого  из трех сословий: дворян, горожан и  незакрепощенных крестьян. Руководил Совестным судом судья, назначенный наместником. Совестный суд, с одной стороны, должен был смягчать жесткость закона, а с другой — восполнять его отсутствие. Главная его задача — примирение тяжущихся сторон. Если примирение не состоялось, то дело передавалось обычному суду.

Совестному суду предоставлено  право считать противозаконным содержание в тюрьме свыше трех суток, если арестованному не предъявлено обвинение. Он же мог отдать арестованного на поруки. В своих решениях Совестный суд руководствовался законами, но учитывал и нравственное начало, человеколюбие, милосердие и т. д. Императрица, кстати, гордилась Совестным судом, полагала, что он станет «могилой ябедам», но подобных надежд он не оправдал.

Мемуарист Г. С. Винский назвал Совестный суд «кукольной игрой», ибо его реальные права были значительно уже, чем в Англии, из законодательства которой императрица заимствовала саму идею. Так, в Англии на поруки запрещалось отдавать лиц, совершивших два тяжких преступления: измену и убийство. Согласно же «Учреждениям о губернии» на поруки можно было брать лиц, не причастных к оскорблению монарха, измене, смертоубийству, разбою и воровству, иными словами, Совестный суд мог рассматривать только имущественные дела и мелкие преступления, а также преступления, совершенные душевнобольными и несовершеннолетними.

«Учреждения о губернии»  начинили областные учреждения множеством судов. Все они были сословными и  состояли из чиновника, возглавлявшего суд и назначаемого правительством, и выборных представителей от каждого  сословия. Судебные иски дворян вершил Верхний земский суд; дела купцов и мещан разбирал Губернский магистрат, а свободных крестьян — Верхняя  расправа.

Контроль за деятельностью губернских учреждений осуществлял губернский прокурор, подчинявшийся наместнику. В обязанность губернского прокурора входила защита населения от незаконных поборов, наблюдение за содержанием арестантов и т. д.

Уездная администрация находилась в руках дворян. Высшим органом  власти в уезде являлся Нижний земский суд, состоявший из избранных  местными помещиками заседателей во главе с капитан-исправником. Нижний земский суд был наделен исключительной властью в уезде: он исполнял распоряжения губернских учреждений, приводил в исполнение приговоры судов, предотвращал распространение эпидемий и эпизоотий, осуществлял сыск беглых крестьян, наблюдал за торговлей. Нижний земский суд подчинялся губернскому правлению.

Судебные учреждения в  уезде копировали губернские судебные органы: Уездный суд разбирал дела дворян данного уезда и подчинялся Верхнему земскому суду; Городовой  магистрат судил горожан и  подчинялся Губернскому магистрату; наконец, Нижняя расправа, судившая свободных  крестьян, подчинялась Верхней расправе. В отличие от названных выше судебных учреждений дворян и горожан, Нижняя расправа не была выборной, ее председатель назначался правительством.

Город представлял самостоятельную  административную единицу. Главной  фигурой в городе был городничий, или комендант, а в двух столицах — обер-полицеймейстер. Кандидата на должность городничего представляло на утверждение Сената губернское управление. Городничий отвечал за состояние дорог, весов, приобщал всех к трудолюбию, искоренял нищенство. Судебные функции в городе осуществлял Городовой магистрат и Совестный суд, разбиравший торговые дела.

Губернская реформа положила начало истории дворянства как сословия, правда, пока на уездном уровне. Один раз в три года дворяне съезжались в уездный город для избрания предводителя дворянства и должностных  лиц в администрацию и суд. Появились условия для обсуждения сословных требований дворян. Сама возможность общения укрепляла  корпоративное начало и содействовала  консолидации привилегированного сословия. Важной фигурой в уезде становился предводитель дворянства; он председательствовал  в дворянской опеке и руководил  выборами должностных лиц.

О мере престижности должности  предводителя дворянства свидетельствует  состав предводителей Тульской губернии: среди 12 уездных предводителей был  один генерал-поручик, два генерал-майора, два бригадира, два коллежских советника, четыре майора и один гвардии поручик[172]. Впрочем, в последующие годы привлекательность  выборных должностей в губернской администрации  пала, прежде всего, вследствие из года в год усиливавшегося давления, испытываемого дворянским собранием со стороны наместников и губернаторов. По свидетельству М. М. Щербатова, наместники и губернаторы «быв деспоты в губерниях, всегда могут иметь некоторую партию для избрания, кого пожелают». Наблюдение Щербатова подтверждают свидетельства иностранцев, относящиеся к началу 90-х годов XVIII века: генерал-губернаторы так сильно влияли на решение дворянских собраний, «что результаты этих собраний можно считать совершенно сведенными к нулю. Известно заранее, кого выберут, потому что кандидаты указаны свыше и власть охотно жертвует формой назначения, раз дворянство этим удовлетворяется». Современник В. Н. Каразин отмечал падение интереса и пренебрежение к выборным должностям в уездной администрации: «Никто из людей достойных не хотел быть выбранным в уездные чины или в Верхний земский суд, и сии места предоставляли, как милостыню, дворянам, не имеющим других способов к жизни. Вообще примечено, что первые выборы в губерниях были и самые лучшие: тогда еще не успели рассмотреть всех сих последствий, и намерения монархини произвели всеобщий энтузиазм к добру; простыл сей жар, когда увидели, что беспристрастие выбирающих и бескорыстие избранных были равно посмеяны… что уездные присутственные места суть пустые инстанции», а дела вершатся в правительственных учреждениях губерний.

Отношение дворян к самой  реформе можно охарактеризовать как однозначно восторженное. Ярославский  наместник А. П. Мельгунов при  открытии наместничества в 1777 году, обращаясь  к присутствующим, заявил: «Сей день должны вы почитать как счастливейший в жизни вашей, с сего дня вы вступите в столь важные права и преимущества, для приобретения которых во всякие времена в славнейших народах поднесь кровавые проливались реки…» Но дворяне не нуждались в подсказке. Они сами способны были оценить значение для них реформы и выгод, из нее извлекаемых. Новгородский наместник Я. Сивере извещал императрицу, что дворяне «не могут довольно нахвалиться деятельностью новик учреждений»: Совестного суда, Приказа общественного призрения, «добрыми делами дворянских опек». Дворяне Смоленского наместничества заявили, что «„Учреждения о губерниях“ утверждают в нас на вечные времена спокойствие и тишину правосудием». «С.-Петербургские ведомости» опубликовали письмо анонима, высказавшего уверенность, что «Учреждения о губернии» должны «истребить ябеды и несогласия и соединить всех дворян новыми неразрывными узами, утверждающими общее спокойствие и благоденствие».

Самым красноречивым свидетельством признательности дворян за реформу  было их желание соорудить во всех наместничествах в честь императрицы  монументы. По словам Кречетникова, монументы должны передать потомкам чувство «о щастии верноподданных всех, каковым они в златые времена благополучного царствования… наслаждались». Калужские помещики раскошелились на 50 тысяч рублей, тульские собрали 30 тысяч, а столичные дворяне — 52 тысячи рублей. Екатерина, однако, отказалась от этой чести, повелев передать собранные деньги на нужды Приказов общественного призрения соответствующих губерний. Если даже учесть вполне понятное стремление дворян польстить вкусам императрицы (для которой, как известно, лучшим цветом был розовый), то и тогда хвалебно-восторженное восприятие дворянством реформы останется непоколебленным.

Открытию наместничества предшествовала тщательная подготовка. Ярославский наместник Мельгунов  давал знать «всему благородному ярославскому дворянству об открытии в декабре 1777 года губернии» и  приглашал всех дворян прибыть на торжества к 25 ноября. «Благородное дворянство» с большой охотой и повсеместно прибывало в  центры наместничеств, причем не в одиночку, а семьями — с женами и детьми. А. Т. Болотов, приехав в Тулу с женой, детьми и тещей, отметил: «никогда еще Тула не видала в стенах своих столь великого множества и знатного, и средственного, и мелкого дворянства»[173]. Возникли даже трудности расквартирования такого количества гостей.

Внимание Болотова было сосредоточено на «пышном и великолепном зрелище» открытия дворянского собрания. Оно происходило в самом вместительном зале, в котором был сооружен императорский трон под богатым балдахином, украшенный стоявшим на нем портретом императрицы во весь рост. Наместник, взошедши на ступень трона, обратился к присутствующим с краткой речью, которую присутствовавшие слушали стоя «с должным благоговением». После этого производились выборы губернского предводителя дворянства, которыми руководил наместник.

На следующий день на собрании председательствовал предводитель губернского дворянства. Он руководил  выборами уездных предводителей  дворянств, а также членов Верхнего земского суда, Совестного суда, Приказа  общественного призрения.

Областная реформа Екатерины II продолжалась свыше десяти лет. Первоначально  Екатерина считала необходимым  проверить эффективность работы новых учреждений на опыте двух губерний: Тверской и Смоленской, которые были названы примерными, однако Императорский совет убедил императрицу начать немедленно и повсеместно проводить реформу.

О затруднениях, испытываемых при укомплектовании губернской администрации подготовленными  кадрами, свидетельствует отказ  императрицы утвердить список кандидатов в судебные палаты примерных губерний. «Я не могла оных утвердить, — писала Екатерина генерал-прокурору А. А. Вяземскому 25 ноября 1775 года, — потому что не вижу тут людей, искуснейших  в делах сих родов…»

Затруднение испытывали при  подборе не только руководящих кадров, но и канцелярских служителей, что  явствует из сенатского указа 23 декабря 1775 года, согласно которому коллегии, конторы  и канцелярии «нижних приказных  служителей не увольняли без свидетельства  о болезнях через медицинскую  коллегию и ее контору». В то же время  запрещалось назначать в приказную  службу лиц, положенных в подушный оклад.

Областная реформа принесла дворянству значительные экономические  выгоды, ибо существенно увеличила  штат чиновников, рекрутируемых из дворян. Из 7,5 миллиона рублей, ежегодно расходовавшихся на содержание административного  аппарата, львиная доля оседала в  карманах дворян, в особенности вельможной бюрократии; наместники, губернаторы  и вице-губернаторы получали от 1200 до 6000 рублей годового жалованья, чиновникам средней руки казна платила от 200 до 600 рублей в год. Особую заинтересованность в расширении сети учреждений проявляли  беспоместные дворяне, для которых  служба и жалованье являлись источником существования. Таких дворян в 70-е  годы числилось до 10 %.

Реформа достигла той цели, ради которой проводилась: в результате дробления губерний и уездов губернская и уездная администрации получили возможность без проволочек реагировать  как на события повседневной жизни  губернии и уезда (взимание налогов, набор рекрутов, сыск беглых, борьба с разбоями), так и на чрезвычайные обстоятельства: волнения, эпидемии, эпизоотии; о том, сколь удачным было деление страны на губернии и уезды, свидетельствует то обстоятельство, что оно в основном сохранилось до 1917 года.

Областная реформа унифицировала  организацию местного управления на территории всей страны, что привело  к уничтожению автономии некоторых  окраин. Первыми, по кому правительство  нанесло удар, были запорожские казаки. Как и крымские татары, они издавна  провоцировали осложнения в отношениях между Россией и Османской  империей.