Становление законодательного регулирования приватизации государственного и муниципального имущества

В первой редакции названного Закона (ч. 1 ст. 7) указывалось, что порядок  и условия заключения договора о  передаче жилья в собственность  граждан определяются ГК РФ. В настоящее  время упоминание о ГК РФ снято  и вместо названного указания предусмотрено, что договор передачи заключается  в порядке, установленном соответствующим  органом местного самоуправления.

Такое изменение нормы вряд ли можно  считать разумным, поскольку результатом  этого изменения является иллюзия, будто отныне нормы ГК РФ не распространяют свое действие на договоры о передаче жилья в собственность граждан. Между тем следует иметь в  виду следующее.

Во-первых, специальных норм о приватизации жилья в ГК РФ не было и нет.

Во-вторых, правила ГК РФ о сделках, форме сделок, об основаниях признания  сделок недействительными, обязательствах и многие другие как распространялись на отношения, складывающиеся по поводу приватизации жилья, так и распространяются в настоящее время. Конечно, какой—либо орган местного самоуправления может  ввести собственный, оригинальный порядок  заключения договоров о передаче жилых помещений в собственность  граждан. Однако если этот порядок будет  противоречить положениям ГК РФ, то соответствующие нормы, принятые органом  местного самоуправления, будут являться незаконными и подлежать отмене.

Авторы новеллы, внесенной в  Закон РФ «О приватизации жилищного  фонда в Российской Федерации», имели  в виду необходимость определить место заключения договоров, круг лиц, уполномоченных подписывать договоры от имени субъекта, передающего жилое  помещение в собственность граждан, установить круг существенных условий  данного договора или (предпочтительнее) разработать примерный (типовой) договор  и решить иные вопросы юридико-технического характера, имеющие отношение к  процедуре заключения договора[27].

Договор о передаче жилья в собственность  гражданина в порядке приватизации заключается в простой письменной форме.

Право собственности на приобретенное  жилье возникает с момента  государственной регистрации права  в Едином государственном реестре  прав на недвижимое имущество и сделок с ним органами Федеральной регистрационной  службы.

Государственная регистрация является юридическим актом признания  и подтверждения государством возникновения, ограничения (обременения), перехода или  прекращения прав на недвижимое имущество, включая жилые помещения. При  этом в соответствии с Федеральным  законом от 21 июля 1997 г. № 122—ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»[28] государственная регистрация является единственным доказательством существования зарегистрированного права, что, по существу, означает презумпцию правильности регистрации прав. Соответственно, зарегистрированное право может быть оспорено только в судебном порядке.

Право собственности на жилище, переходящее  гражданину в порядке приватизации, возникает на основании юридического состава, включающего в себя два  юридических факта: договор и  акт государственной регистрации  права.

Расторжение договора о приватизации и соответственно передача (возвращение) жилого помещения в государственную  или муниципальную собственность  и возвращение гражданам правового  положения нанимателей в литературе и на практике получили название «деприватизация», или «расприватизация».

Для возвращения в первоначальное положение нанимателя гражданин  должен добиться расторжения договора передачи и тем самым отказаться от своего права собственности на жилое помещение. В данном случае расторжение договора возможно без  всяких условий, если на это будет  согласна другая сторона — орган  или организация, передавшие данное жилье гражданину в порядке приватизации. Если орган или организация откажут  гражданину в его просьбе расторгнуть  договор, то его расторжение возможно в судебном порядке по основаниям, предусмотренным законом. Возможны, например, случаи, когда оформление приватизации, в том числе заключение договора передачи, происходило под  влиянием насилия, угрозы, заблуждения, что может послужить основанием для признания такого договора недействительным по решению суда с возвращением гражданину первоначального правового положения  нанимателя[29].

Федеральным законом «О введении в  действие Жилищного кодекса Российской Федерации» устанавливалось правило, в соответствии с которым малоимущие граждане, приватизировавшие жилые  помещения, являющиеся для них единственным местом постоянного проживания, до 1 января 2007 г. вправе передать принадлежащие  им на праве собственности и свободные  от обязательств жилые помещения  в государственную или муниципальную  собственность, а соответствующие  органы исполнительной власти, органы местного самоуправления или уполномоченные ими лица обязаны принять их в собственность и заключить договоры социального найма этих жилых помещений с гражданами и членами их семей, проживающими в этих жилых помещениях, в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

Федеральным законом «О внесении изменений  в некоторые законодательные  акты Российской Федерации по вопросу  оформления в упрощенном порядке  прав граждан на отдельные объекты  недвижимого имущества» возможность  расторжения договора расширена: расприватизировать приватизированное ранее жилье  вправе не только малоимущие граждане.

С 23 мая 2002 г., т.е. со дня вступления в силу Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Закон  Российской Федерации «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации», граждане, приватизировавшие  жилые помещения, являющиеся для  них единственным местом постоянного  проживания, вправе передать принадлежащие  им на праве собственности и свободные  от обязательств жилые помещения  в государственную или муниципальную  собственность, а соответствующие органы исполнительной власти, органы местного самоуправления или уполномоченные ими лица обязаны принять их в собственность и заключить договоры социального найма этих жилых помещений с этими гражданами в порядке, установленном законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации. Данное правило означает возможность расторжения договора о приватизации при соблюдении ряда условий: для граждан — чтобы приватизированное жилое помещение, во-первых, было «для них единственным местом постоянного проживания» и, во-вторых, «свободное от обязательств»; для органов и организаций — круг ограничен органами местного самоуправления либо ими уполномоченными организациями.

Как видно, обозначенные ограничения  весьма существенно сужали возможности  расторжения договора о приватизации жилого помещения по сравнению с  возможностью приватизации. Закон не предусматривал расторжение договора с государственными органами и с  государственными и муниципальными унитарными предприятиями, а также  с государственными и муниципальными учреждениями. Нет в Законе и упоминания коммерческих организаций, передавших жилье, которое у них находилось на праве хозяйственного ведения  или оперативного управления, из чего следует, что реализация ст. 9.1 Закона РФ «О приватизации жилищного фонда  в Российской Федерации» существенно  ограничена и не всегда приводила  к расторжению договора о приватизации жилого помещения.

Хотелось бы обратить внимание на ограничения, установленные для  граждан. Неоднократно в литературе отмечалась неточность формулировок в  текстах законодательных актов. В данном случае мы наблюдали еще  один пример вольного обращения с  юридической терминологией. Речь идет о термине «единственное место  постоянного проживания». Известно, что в ст. 20 ГК РФ указывается на то, что местом жительства (именно так) признается место, где гражданин  постоянно или преимущественно  проживает. Двух или более постоянных мест жительства быть не может, поскольку  одно из них уже никак не постоянное.[30]

Расторжение договора о приватизации жилого помещения возможно в случае признания договора недействительным. Для того чтобы договор был действительным, требуется соблюдение целого ряда условий.

Во-первых, необходимо, чтобы содержание договора не противоречило закону. Недопустимы, в частности, сделки, направленные на отчуждение объектов общего пользования многоквартирного дома (например, технического подвала) либо квартиры (например, кухни).

Во-вторых, необходимо наличие у  сторон правоспособности и дееспособности.

В—третьих, необходимо, чтобы отчуждателю — государственной или муниципальной организации — это жилье принадлежало: государственным и муниципальным предприятиям — на праве хозяйственного ведения; государственным и муниципальным учреждениям, а также казенным предприятиям — на праве оперативного управления. Правомерное владение, пользование и распоряжение жилищем подтверждаются правоустанавливающим документом.

В—четвертых, необходимо, чтобы волеизъявление участника договора соответствовало  его действительной воле, т.е. понимание  сделки должно быть правильным, а ее совершение — добровольным.

В—пятых, необходимо письменное оформление договора о приватизации.

В—шестых, обязательна государственная  регистрация по месту расположения квартиры. Право собственности у  приобретателя жилого помещения  возникает с момента государственной  регистрации перехода права. Одновременно с возникновением права собственности  на приобретателя переходит риск случайной гибели или повреждения  жилого помещения. Приобретая право  собственности на жилое помещение  в многоквартирном доме, лицо становится сособственником фундамента, крыши, лестничных клеток и других частей многоквартирного дома, включая земельный  участок.

При отступлении от названных условий  договор о приватизации жилого помещения  считается недействительным.

Сделка, недействительная в силу признания  ее таковой судом, признается оспоримой. Например, сделки, совершенные ограниченно  дееспособными либо несовершеннолетними  от 14 до 18 лет (ст. 175 и 176 ГК РФ), а также  — под влиянием насилия или  угрозы (ст. 179 ГК РФ).

Сделка, недействительная вне зависимости  от судебного решения, является ничтожной. Например, сделки, совершенные недееспособными  либо не достигшими 14 лет (ст. 171 и 172 ГК РФ) или совершенные без намерения  создать соответствующие правовые последствия (п. 1 ст. 170 ГК РФ).

В ст. 168 ГК РФ устанавливается принцип  отнесения сделок к той или  иной категории недействительности, если закон не указывает на оспоримость сделки. Сделки, не соответствующие закону или иным правовым актам, признаются ничтожными.

Заключение.

Основным документом, регламентирующим процесс приватизации, является Федеральный  закон от 21 декабря 2001 г. № 178—ФЗ  «О приватизации государственного и  муниципального имущества», которым  определяются понятие приватизации, принципы, отношения, на которые не распространяется его действие, планирование приватизации государственного имущества, способы приватизации и другие моменты. Однако реализация указанного нормативно-правового  акта также связана с недостатками правового регулирования процесса приватизации. По-прежнему законодательство о приватизации государственного и  муниципального имущества не может  быть реализовано надлежащим образом  в отсутствие ряда нормативных правовых актов. Необходимо принятие Федерального закона «О государственной собственности» и внесение необходимых изменений  и дополнений в Федеральный закон  от 6 октября 2003 г. № 131—ФЗ «Об общих  принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[31] для установления тех объектов, которые могут находиться только в государственной и муниципальной собственности и не подлежат приватизации. Кроме того, необходимо разработать и принять Федеральный закон «О разграничении государственной и муниципальной собственности».

На мой взгляд, данные нормативные  правовые акты позволят избежать возможности  включения в перечень объектов, подлежащих приватизации, тех из них, которые  имеют стратегически важное значение для общества и государства. Необходимо учитывать реализацию интересов публично-правовых образований в сохранении и развитии объектов государственной и муниципальной собственности, имеющих общегосударственное и местное значение.

Анализ экономических и правовых последствий приватизации показывает, что соблюдение и реализация публичных  интересов (государственных и общественных) не являлись приоритетными.

Таким образом, в числе недостатков  процесса приватизации можно назвать:

1) отсутствие необходимой законодательной  основы (большинство нормативных  правовых актов принималось после  завершения очередного этапа  приватизации);

2) устаревшие методики оценки  приватизируемого имущества (отчуждение  по крайне низкой стоимости);

3) отсутствие согласованной федеральной,  региональной и муниципальной  программы приватизации объектов  собственности. Этот аспект сыграл  отрицательную роль, поскольку приватизация  во многих случаях проводилась  в отсутствие нормативных правовых  актов субъектов РФ и муниципальных  образований либо путем принятия  индивидуальных актов главами  администраций субъектов РФ. Кроме  того, не учитывалась специфика приватизации в зависимости от ее объектов государственной и муниципальной собственности в субъектах РФ;

4) отношение к приватизации как  к одномоментному процессу, не  требующему особой подготовки. Между  тем «приватизация, как правило,  проводится поэтапно: сначала предприятие  подвергается санации (оздоровлению), затем оценивается экспертом  и только потом продается частному  капиталу»[32];

5) отсутствие необходимых институциональных условий, что привело к неэффективному функционированию предприятий после изменения формы собственности;

6) отсутствие четкой последовательности процесса приватизации государственного и муниципального имущества. Так, «в процессе размежевания форм собственности «забыли» и о полезных ископаемых. В результате компании, приватизировавшие горно- и нефтедобывающее оборудование, де—факто практически бесплатно получили контроль над природными ресурсами, что привело к денационализации природной ренты... Это в свою очередь привело к финансовому банкротству государства (доходная часть госбюджета неспособна покрыть на достойном уровне те расходы, которые государство обязано нести в силу объективно вменяемых ему функций: оборона, содержание правоохранительных органов, система начального образования, детских домов и т.д.)»[33];