Становление законодательного регулирования приватизации государственного и муниципального имущества

Имущество, находящееся в государственной  собственности закрепляется за государственными предприятиями и учреждениями на праве хозяйственного ведения или  оперативного управления.[3] Средства соответствующего бюджета (федерального или регионального) и иное государственное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями, составляет государственную казну Российской Федерации, казну соответствующего субъекта Российской Федерации (п. 4 ст. 214 ГК).

Правовой режим еще одного вида публичной собственности – муниципальной, в основном аналогичен соответствующему режиму государственной собственности, за отдельными исключениями. Имущество, принадлежащее на праве собственности  городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным  образованиям, является муниципальной  собственностью (п. 1 ст. 215 ГК). От имени  муниципального образования права  собственника осуществляют органы местного самоуправления и иные уполномоченные лица (п. 2 ст. 215 ГК).

Имущество, находящееся в муниципальной  собственности закрепляется за муниципальными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение в соответствии с законом. Средства местного бюджета и иное муниципальное  имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями, составляет муниципальную казну соответствующего городского, сельского поселения  или другого муниципального образования (п. 3 ст. 215 ГК).

 

3. Понятие признаки и способы приватизации государственного и муниципального имущества.

Дискуссионным является вопрос о понятии  приватизации государственного и муниципального имущества. Как отмечает В.П. Камышанский, «ученые выдвигают обширный список действий, которые могут быть квалифицированы как приватизация»[4].

Ее понимают как стратегию и  методы, имеющие целью передачу системы  производства или системы обеспечения  общественных нужд от правительственных (государственных) органов к частному сектору, либо исходят из того, что  приватизация представляет собой не только передачу материальных средств, систем производства и обеспечения от государственных компаний частным корпорациям и лицам, но и процесс усиления роли рынка за счет ослабления системы государственного регулирования, либо она представляется как трансформация государственной собственности в частную, негосударственную.

В законодательстве РФ определение  понятия «приватизация» претерпевало изменения. Так, в соответствии со ст. 1 Закона РСФСР от 3 июля 1991 г. № 1531—1 «О приватизации государственных и  муниципальных предприятий в  РСФСР» приватизация государственных  и муниципальных предприятий  представляла собой приобретение гражданами, акционерными обществами (товариществами) у государства и местных Советов  народных депутатов в частную  собственность значительного числа  объектов.

Согласно Законам о приватизации 1997 г. и 2001 г. под приватизацией государственного и муниципального имущества понимается возмездное отчуждение находящегося в  собственности Российской Федерации, субъектов РФ или муниципальных  образований имущества (объектов приватизации) в собственность физических и  юридических лиц. Очевидно, основным признаком приватизации является ее возмездный характер.

Вместе с тем понятие «приватизация» имеет многоаспектное значение. Оно  рассматривается и как основание  прекращения права государственной  и муниципальной собственности, и как основание возникновения  права частной собственности, и  как способ распоряжения государственным  и муниципальным имуществом.

Существует мнение о том, что  приватизация представляет собой определенную деятельность. Как отмечает В.П. Камышанский, «приватизация представляет собой возмездную, если иное не предусмотрено законом, организованную и целенаправленную деятельность по передаче объектов государственной и муниципальной собственности в собственность граждан и юридических лиц, осуществляемую по решению и при непосредственном участии специальных органов в определенное время, в установленном порядке и формах»[5].

Есть мнение, что в широком смысле приватизация представляет собой деятельность, совершаемую в установленные законом сроки, порядке и формах. Однако эта деятельность приводит к изменению правоотношений собственности, то есть к определенным правовым последствиям. В связи с этим в юридической литературе «возник вопрос о том, что в данном случае должно быть признано сделкой: весь процесс приватизации либо непосредственно договор, заключаемый с приобретателем имущества»[6].

Согласно ст. 8 ГК РФ основаниями  возникновения гражданских прав и обязанностей наряду с другими  являются сделки, акты государственных  органов и органов местного самоуправления.

Исходя из понятия приватизации государственного или муниципального имущества, можно выделить следующие  признаки приватизации. Во-первых, это  принадлежность приватизируемого имущества  к государственной или муниципальной  собственности. Поэтому не будет  приватизацией отчуждение обществом, имеющим в качестве единственного  участника государство или муниципальное  образование, своего имущества, т.к. с  момента формирования уставного  капитала юридического лица внесенное  в оплату уставного капитала учредителями имущество является собственностью самого общества. Во-вторых, покупателем  приватизируемых объектов могут  быть только субъекты частной собственности. Поэтому передача государственного (муниципального) имущества от одного государственного (муниципального) унитарного предприятия другому не является приватизацией имущества. В—третьих, обязательным признаком приватизации является ее возмездность. Законодательно установлено только возмездное отчуждение государственной и муниципальной собственности. В связи с этим утратили силу действовавшие до Закона о приватизации 1997 года положения законодательства, предусматривающие безвозмездное получение определенного количества акций членами трудового коллектива приватизируемого предприятия согласно так называемому первому варианту льгот.

Четвертым признаком можно назвать  законодательное требование отчуждения государственного или муниципального имущества только способами, установленными законом.

Так, исходя из понятия приватизации, определенного в статье 1 ФЗ от 21.12.2001 № 178—ФЗ как продажа государственного и муниципального имущества в  собственность физических и (или) юридических  лиц, суд истолковал соответствующие  положения договора аренды нежилого помещения как условие о его  выкупе, в связи с чем пришел к выводу о наличии у организации права на выкуп спорного нежилого помещения.[7]

В Законе о приватизации 1997 года предусматриваются  следующие способы приватизации[8]:

— продажа государственного или  муниципального имущества на аукционе, в том числе продажа акций  созданных в процессе приватизации акционерных обществ на специализированном аукционе;

— продажа государственного или  муниципального имущества на коммерческом конкурсе с инвестиционными и (или) социальными условиями;

— продажа акций созданных в  процессе приватизации открытых акционерных  обществ их работникам;

— выкуп арендованного государственного или муниципального имущества;

— преобразование государственных  и муниципальных унитарных предприятий  в открытые акционерные общества, 100 процентов акций которых находятся  в государственной или муниципальной  собственности;

— внесение государственного или  муниципального имущества в качестве вклада в уставные капиталы хозяйственных  обществ;

— отчуждение находящихся в государственной  или муниципальной собственности  акций созданных в процессе приватизации открытых акционерных обществ владельцам государственных или муниципальных ценных бумаг, удостоверяющих право приобретения таких акций.[9]

Таким образом, приватизацией государственного и муниципального имущества называется возмездное отчуждение находящегося в  собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации  или муниципальных образований  имущества в собственность физических и юридических лиц (частную собственность) установленными законодательством  о приватизации способами.

 

1.4. Принципы приватизации государственного и муниципального имущества.

В Законе «О приватизации государственного и муниципального имущества» впервые  законодательно сформулированы основные принципы приватизации государственного и муниципального имущества.[10]

Исходя из положений ст. 2 данного  Закона, законодательно закреплены четыре основных принципа приватизации государственного и муниципального имущества:

- равенство покупателей государственного и муниципального имущества при приватизации государственного и муниципального имущества;

- открытость деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления при приватизации государственного и муниципального имущества;

- возмездность отчуждения государственного и муниципального имущества в собственность физических и (или) юридических лиц;

- самостоятельность осуществления органами местного самоуправления приватизации муниципального имущества в сочетании с соблюдением порядка, предусмотренным комментируемым Законом.

Следует отметить, что в первоначальном проекте Закона вместо последнего из сформулированных принципов предлагалось закрепить следующее: государственное  регулирование отношений, связанных  с приватизацией государственного и муниципального имущества, строится на общих принципах гражданского законодательства Российской Федерации, за изъятиями, установленными настоящим  Федеральным законом.[11]

1. Принцип равенства покупателей государственного и муниципального имущества при приватизации государственного и муниципального имущества.

Первый из основных принципов приватизации государственного и муниципального имущества означает, что покупатели государственного и муниципального имущества при приватизации имеют  равные права. Однако следует иметь  в виду, что не всякое лицо может  быть покупателем государственного и муниципального имущества. Согласно п. 1 ст. 5 Закона покупателями государственного и муниципального имущества не могут быть государственные и муниципальные унитарные предприятия, государственные и муниципальные учреждения, а также юридические лица, в уставном капитале которых доля Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований превышает 25%, кроме случаев внесения государственного или муниципального имущества в качестве вклада в уставные капиталы открытых акционерных обществ (см. ст. ст. 5 и 25 Закона).

Кроме того, п. 2 ст. 5 Закона предусмотрена  обязательность соблюдения при приватизации государственного и муниципального имущества установленных федеральными законами ограничений участия в  гражданских отношениях отдельных  категорий физических и юридических  лиц в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороноспособности и  безопасности государства. Тем же п. 2 ст. 5 Закона «О приватизации государственного и муниципального имущества»установлено, что открытые акционерные общества не могут являться покупателями размещенных ими акций, подлежащих приватизации в соответствии с комментируемым Законом.

Согласно п. 3 ст. 16 Закона «О приватизации государственного и муниципального имущества» обязанность доказать свое право на приобретение государственного и муниципального имущества возлагается  на претендента (лицо, желающее приобрести государственное или муниципальное  имущество). В случае, если впоследствии будет установлено, что покупатель государственного или муниципального имущества не имел законного права на его приобретение, соответствующая сделка признается ничтожной.

2. Принцип открытости деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления при приватизации государственного и муниципального имущества.

Второй основной принцип приватизации государственного и муниципального имущества выражен в содержащихся в ст. 15 Закона «О приватизации государственного и муниципального имущества» положениях об информационном обеспечении приватизации государственного и муниципального имущества.

Так, согласно ст. 15 Закона «О приватизации государственного и муниципального имущества» подлежат опубликованию  в установленном порядке в  официальных изданиях:

- прогнозный план (программа) приватизации федерального имущества;

- отчет о выполнении прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества за прошедший год;

-решения об условиях приватизации государственного или муниципального имущества.

Статьей 15 Закона «О приватизации государственного и муниципального имущества» также  установлена обязательность опубликования  в средствах массовой информации:

- информационного сообщения о продаже государственного или муниципального имущества;

- информации о результатах сделок приватизации государственного и муниципального имущества.

В статье 15 Закона «О приватизации государственного и муниципального имущества» установлены  сроки опубликования указанной  информации и перечень сведений, подлежащих включению в указанную информацию.

Пунктом 6 ст. 15 Закона «О приватизации государственного и муниципального имущества» установлено, что со дня  приема заявок лицо, желающее приобрести государственное или муниципальное  имущество, имеет право предварительного ознакомления с информацией о  подлежащем приватизации имуществе.

3. Принцип возмездности отчуждения государственного и муниципального имущества в собственность физических и (или) юридических лиц.