Правовое регулирование поставок для государственных нужд

Также Положением предусматривалось обеспечение договоров (залог или поручительство). Величина залога зависела от цены договора. В Положении о казенных подрядах и поставках помимо условий заключения договоров подряда и поставки с казной особо тщательно прописывается правомочия тех или иных государственных учреждений и должностных лиц по заключению договоров поставки и подряда с казной. Не был обойден сторон и вопрос об ответственности сторон за нарушение обязательств по договору поставки или подряда, предусматривающий выплату неустойки. Законодательно была закреплена взаимная ответственность сторон договора, причем со стороны государства личную ответственность несло должностное лицо, заключившее договор.

После Октябрьской  революции вплоть до окончания Гражданской  войны договорное регулирование  поставок товаров для государственных  нужд не применялось. Заготовка продукции  осуществлялась в порядке продразверстки административными методами. Лишь в период новой экономической политики (НЭП) государственные поставки стали осуществляться путем заключения договоров между государственными и частными предприятиями. Практически с 1921 по 1927 гг. отношения, регулировавшие поставку для государственных нужд, основывалась на преемственности дореволюционного гражданского права.

В целях регулирования  поставок для государственных нужд было принято Положение о государственных  подрядах и поставках от 30 сентября 1921 г⁸. Субъектами государственных поставок на основании Положения являлись «поставщик» и «государственный орган». Государство в качестве участника правоотношений, регулирующих государственную поставку, ни в данном Положении, ни в Гражданском кодексе РСФСР 1923 года не рассматривалось. Также в указанном Положении законодатель впервые разделил правовое регулирование поставки и подряда.

После введения в действия Гражданского кодекса РСФСР (1923 г.) было утверждено новое Положение о государственных подрядах и поставках, согласно которому заключение договоров поставки государственными учреждениями и предприятиями производилось путем публичных торгов. Четко оговаривался вопрос об обеспечении договора поставки. Залог, вносимый поставщиков, должен был быть не менее 10% цены договора. Обязательным требованием договора государственной поставки было включение в него условий о неустойки в размере не менее 10% цены договора. Она взыскивалась как в случае неисполнения договора, так и в случае просрочки исполнения.

После отказа от НЭПа и перехода к административно-плановой экономике поставка для государственных нужд стало осуществляться на основе обязательных плановых актов, выдаваемых в централизованном порядке. Только в годы перестройки по Временному положению о порядке формирования государственных заказов на 1989 и 1990 годы⁹, предусматривалось сокращение доли обязательного государственного заказа в общем объеме выпускаемой предприятием продукции, но обязательный для предприятия заказ при этом сохранялся. Состав государственных заказов формировался на один год. Стороны обязаны были включать его в план, заключать в соответствии с объемом государственного заказа хозяйственные договоры с потребителями.

Постановлением  Совета Министров РСФСР от 23 октября 1991 г. № 558 «Об организации, материально-технического обеспечения народного хозяйства РСФСР в 1992 году»¹⁰ централизованное распределение материальных ресурсов и государственный заказ были упразднены. Данным постановлением было установлено, что обеспечение материально-техническими средствами осуществлялось на основе горизонтальных хозяйственных связей. Размещение заказов на поставку продукции осуществлялось на договорной основе. При размещении заказов на поставку продукции поставщиками согласовывались условия исполнения договоров и заключался контракт с соответствующей государственной организацией. На основании заключенного контракта организация имело право выдать поставщику извещение о прикреплении к конкретному потребителю. Причем для поставщика заключение данного договора являлось обязательным.

Для поставщиков  предусматривались льготы (обеспечение материально-техническими ресурсами, льготные ставки по кредитам банка и т.п.) и меры ответственности (уплата неустойки в размере 50%, возмещение убытков, лишение льгот).

Первым среди  специальных законодательных актов, регулирующим отношения по поставке для государственных нужд, стал Закон Российской Федерации от 28 мая 1992 г. «О поставках продукции и товаров для государственных нужд»¹¹, который ввел новые правила формирования заказов, их размещения и исполнения на поставку продукции для государственных нужд. В указанном Законе впервые было дано законодательное определение понятия «государственные нужды». Государственные нужды определялись как потребности Российской Федерации в продукции, необходимой для решения общенациональных проблем, реализации социально-экономических, оборонных и научно-технических, природоохранных и других целевых программ, а также иных задач. Также были перечислены цели, для достижения которых осуществлялась поставка для государственных нужд (федеральные целевые программы, межгосударственные целевые программы, экспортные поставки продукции, поставки в государственный материальный резерв, поддержание обороноспособности и государственной безопасности). В целом Закон был направлен на переход от административных методов регулирования государственных заказов к договорным формам взаимодействия с поставщиками.

Постановление Правительства РФ от 27 августа 1992 г. № 638 «Об организации работ по реализации закона Российской Федерации «О поставках продукции и товаров для государственных нужд»¹² окончательно упраздняло все формы государственного обеспечения материально-техническими ресурсами и их централизованное распределение. В Постановлении утверждены порядок проведения конкурсов, заключения контракта, условия его исполнения.

В настоящее  время совокупность норм, регулирующих отношения по поставке для государственных  или муниципальных нужд, представляет собой сложную многоуровневую систему  законов и иных нормативных правовых актов, которые мы рассмотрим в нашей работе.

1.2. Специфика  правового регулирования государственных нужд

Выделение в Гражданском кодексе Российской Федерации (далее по тексту ГК РФ) поставку товаров для государственных нужд в отдельный вид купли-продажи (п.5 ст. 454 ГК РФ)¹³ связано с установлением специального правового режима, учитывающего участие в этих отношениях такого своеобразного субъекта гражданского права, как государство - Российская Федерация (субъектов) (ст. 124 ГК РФ). Сфера применения поставок товаров для государственных нужд определяется понятием таких нужд. Понятие государственных нужд основывается на понятии публичных интересов, в качестве которых выступают осознанные и признанные государством общественные интересы.

Правда, следует  отметить, что в ГК РФ не упоминаются муниципальные нужды, однако заказы для удовлетворения таких нужд существуют, что нашло отражение, в частности, уже в упомянутом нами ранее Федеральном законе «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»¹⁴ (далее по тексту - Закон о размещении заказов). Кроме того, согласно ст. 3 этого Закона государственные нужды подрезделяются на федеральные нужды и нужды субъектов Российской Федерации.

Понятие «государственные и муниципальные нужды» характеризуется следующими признаками:

1. Сущность нужд - потребность Российской Федерации (субъектов) в товарах, работах, услугах.
2. Источник их покрытия - средства соответствующих бюджетов и внебюджетных источников финансирования.
3. Преследуемые цели - реализация целевых программ, решение вопросов местного значения (муниципальные нужды); исполнение международных обязательств (только федеральные нужды).

Отношения, связанные  с поставками товаров для удовлетворения потребностей государства, регулируются специальными актами гражданского законодательства. Специфика правового регулирования поставок для государственных нужд состоит в установлении специальных правил, направленных на стимулирование принятия заказа государства и обеспечение государственного влияния на исполнение таких договоров. Переход к рыночным методам регулирования экономики вызвал необходимость разработки ряда специальных законодательных актов в этой области.

Отношения по поставке товаров  для государственных нужд регулируются: положениями ГК РФ, а также следующими федеральными законами: «О поставках продукции для федеральных государственных нужд»¹⁵; «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц»¹⁶; «О государственном материальном резерве»¹⁷; «О государственном оборонном заказе»¹⁸. Среди всех этих законов особое значение имеет Закон о размещении заказов. С момента вступления его в силу (с 1 января 2006 г.) иные федеральные законы в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд применяются в части, не противоречащей этому Закону.

ГЛАВА 2. ДОГОВОР  ПОСТАВКИ ДЛЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ НУЖД

2.1 Понятие поставки для государственных нужд

В целях обеспечения независимости (суверенитета) и эффективного функционирования социально-экономической структуры государство должно проводить необходимую экономическую и внешнюю политику, укреплять обороноспособность и государственный аппарат и т.п. Для выполнения всех этих задач оно должно располагать необходимой имущественной базой, формирование которой и происходит путем закупок товаров для государственных нужд.

Как следует из п.2 ст.525 ГК РФ¹⁹, государственные контракты и договоры поставки для государственных нужд являются разновидностью договора поставки, поэтому к ним применимы и соответствующие нормы § 3 гл.30 ГК РФ. Указанные договоры порождают обязательства по возмездному отчуждению имущества, т.е. охватываются общим понятием купли-продажи. Тем самым в части, не урегулированной специальным законодательством, к ним могут применяться общие положения § 1 гл.30 ГК РФ о купле-продаже.

Главной отличительной  чертой этих договоров является особая цель использования товаров, а именно – их закупка для государственных  нужд, в том числе в государственный  резерв.

Под государственными нуждами согласно п. 1 ст. 3 Закона о размещении заказов понимаются обеспечиваемые за счет средств федерального бюджета Российской Федерации (субъектов) и внебюджетных источников финансирования потребности РФ (субъектов), государственных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций и полномочий РФ, государственных заказчиков, для исполнения международных обязательств Российской Федерации, в том числе для реализации межгосударственных целевых программ, в которых участвует Российская Федерация²⁰.

Под муниципальными нуждами (ч.2 ст. 3) понимаются обеспечиваемые за счет средств местных бюджетов и внебюджетных источников финансирования потребности муниципальных образований, муниципальных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации, функций и полномочий муниципальных заказчиков²¹.

Специфика предмета договора, в свою очередь, обусловливает и особый состав его участников, структуру договорных связей, порядок заключения и исполнения. Отношения по поставке для государственных нужд обычно опосредуются двумя договорами: государственным контрактом на поставку товаров для государственных нужд и собственно договором поставки товаров для государственных нужд. Они весьма близки по своей правовой природе и различаются в основном по субъектному составу, основаниям и порядку заключения.

По государственному или муниципальному контракту на поставку товаров для государственных или муниципальных нужд (далее – государственный или муниципальный контракт) поставщик (исполнитель) обязуется передать товары государственному или муниципальному заказчику, а государственный или муниципальный заказчик обязуется обеспечить оплату поставленных товаров.

Поставка товаров для  государственных или муниципальных  нужд осуществляется на основе государственного или муниципального контракта на поставку товаров для государственных  или муниципальных нужд, а также заключаемых в соответствии с ним договоров поставки товаров для государственных или муниципальных нужд (п. 2 ст. 530)²².

К отношениям по поставке товаров для государственных  или муниципальных нужд применяются правила о договоре поставки статьи 506-522 ГК РФ.

Государственный контракт и договор поставки для государственных  нужд являются: консенсуальными, возмездными  и взаимными.

Дальнейший анализ правовых форм, опосредующих отношения по поставке товаров для государственных  нужд, будет проводиться одновременно в отношении как государственного контракта, так и собственно договора поставки для государственных нужд, с выделением в необходимых случаях их различий.

2.2. Элементы  договора поставки товаров для  государственных нужд

Состав участников различен в государственных контрактах и договорах поставки товаров  для государственных нужд.

Поставщиком и  в государственном контракте, и  в заключенном на его основе договоре поставки является одно и то же лицо - предприниматель. Другой стороной в государственном контракте является государственный заказчик. Закон не называет его покупателем, что не случайно. Ведь во многих случаях товары передаются не самому заказчику, а указанному им лицу, которое и является собственно покупателем. Государственными заказчиками могут выступать соответственно государственные органы, государственные внебюджетные фонды, а также государственные и учреждения, иные получатели средств федерального бюджета при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг за счет бюджетных средств и внебюджетных источников финансирования (ч.1 ст.4 Закон о размещении заказов )²³.