Органы опеки и попечительства

Семейный кодекс уделяет особое внимание правам и интересам детей, находящихся под опекой (попечительством).

СК РФ подчеркивает, что оставшийся без попечения родителей ребенок, с одной стороны, ничем не отличается от любого несовершеннолетнего, с другой - находится в особом положении. Каждый подопечный имеет прежде всего право на воспитание в семье, но теперь этой семьей является семья опекуна (попечителя). И только в исключительных случаях, когда опекун (попечитель) не может по уважительным причинам сам осуществлять воспитание, он вправе прибегнуть к временной помощи детского учреждения. Отсюда проистекает право несовершеннолетнего на заботу со стороны опекуна (попечителя), заменяющего родителей.

Осуществляя личное воспитание несовершеннолетнего, опекун (попечитель) поддерживает непосредственный и постоянный контакт с ним, даже если место  их проживания зарегистрировано по разным адресам. Поэтому, по общему правилу, они должны жить вместе. Исключение делается только для подростков, достигших 16 лет, на что требуется согласие органов опеки и попечительства.

Чаще всего отдельно живут дети, обычно работающие или  обучающиеся в средних, высших учебных  заведениях. Попечитель обязан регулярно посещать своего подопечного. Что же касается детей более раннего возраста, то правило о совместном проживании опекуна и подопечного применительно к ним исключений не имеет. Однако в любом случае, живет ли опекун (попечитель) на площади своего подопечного или, наоборот, последний на площади своего опекуна (попечителя), ни один из них не приобретает права на жилую площадь другого.

В Кодексе не указывается об обязанностях опекуна (попечителя) по содержанию своего подопечного. Но поскольку ребенок, находящийся под опекой (попечительством), имеет право на обеспечение условий для своего содержания, надо полагать, что, во-первых, эти условия ему гарантирует государство, во-вторых, опекун (попечитель), распоряжаясь предназначенными для несовершеннолетнего средствами, создает условия для его содержания.

Источниками средств  существования подопечного, предоставляемых  ему государством, являются денежные средства на содержание опекаемых детей, а в случаях, когда они не выплачиваются, - пособия, причитающиеся гражданам, имеющим детей.

Материальной базой  для подопечного являются получаемые им алименты, выплачиваемые его опекуну (попечителю). Если алименты на ребенка  не выплачиваются, опекун (попечитель) должен принять меры к их получению  с родителей ребенка. Отказ от получения алиментов на несовершеннолетних детей не допускается.

Ребенок имеет право  на собственные доходы, эти доходы, в свою очередь, служат созданию условий  его содержания. Порядок распоряжения причитающимися подопечному средствами определяется ст. 26 и 28 ГК РФ. Облегчают условия содержания подопечного и различного рода льготы, в числе которых бесплатный проезд в общественном городском (пригородном) транспорте (кроме такси) на основании единого билета.

Несовершеннолетний должен получить основное общее образование, т.е. окончить 9 классов. Обеспечивая это право подопечного, опекун (попечитель) действует в рамках требований, сформулированных в СК.

Право подопечного на обеспечение условий воспитания, образования, содержания напрямую связано с предоставляемой ему возможностью всесторонне развиваться. И способствует реализации этого права оказание подопечному со стороны органов опеки и попечительства различной помощи в получении им дополнительного образования, приобщении к миру творчества, искусству, расширению знаний благодаря международному туризму и т.п. Уважение человеческого достоинства подопечного ребенка как его право СК РФ выделяет особо. Делается это с целью помочь осиротевшему ребенку не почувствовать своей ущербности, и это имеет глубокий педагогический подтекст.

Право подопечного на жилое помещение очень важно. Его он может получить в дар, по наследству либо в результате приватизации, а также купить на собственные  средства. Передача несовершеннолетнего  на опеку (попечительство) не прекращает права собственности ребенка на принадлежащее ему имущество, в частности на жилое помещение. Однако поскольку подопечный не может самостоятельно распоряжаться такой собственностью, как жилое помещение, это делает его опекун (попечитель). Что касается пользования подопечным жилым помещением, когда оно есть, то на этот счет действуют правила, предусмотренные ГК РФ. Когда же у подопечного жилого помещения нет, то он имеет право на его получение вне очереди согласно ЖК РФ.

Защита ребенка от злоупотреблений со стороны родителей (лиц, их заменяющих) предусматривается ст. 56 СК. Статья 148 повторяет это правило применительно к опекунам (попечителям). Термин «злоупотребление» понимается широко: использование антипедагогических приемов воспитания, трата причитающихся ребенку средств на собственные нужды и т.п. Если злоупотребление опекуном (попечителем) своими обязанностями способно причинить или причинило подопечному значительный вред (его воспитанию, развитию, содержанию и др.), органы опеки и попечительства вправе прекратить опеку (попечительство) путем отстранения опекуна (попечителя).

Подопечные, как и все  дети в возрасте от 14 до 18 лет, самостоятельно несут ответственность за причиненный  ими вред на общих основаниях. На лиц, находившихся под опекой (попечительством), не возлагается обязанность платить алименты на содержание бывших опекунов (попечителей).

Дети, находящиеся в  разного рода детских учреждениях, в своих правах максимально приближаются к детям, находящимся в семье. Кодекс особо рассматривает права детей, оставшихся без попечения родителей, находящихся в воспитательных, лечебных учреждениях и учреждениях социальной защиты населения. Это несовершеннолетние, которых почему-либо не удалось устроить в приемную семью, а потому они попали на полное государственное попечение. Надо полагать, что положения ст. 149 СК не распространяются на детей, временно находящихся в перечисленных учреждениях, когда есть родители или заменяющие их лица, которые осуществляют все права и обязанности родителей. Любой воспитанник детского интернатного учреждения имеет все те права, обладателем которых является каждый несовершеннолетний. Эти права осуществляются, во-первых, путем передачи его на опеку (попечительство), усыновление, в приемную семью; во-вторых, посредством комплектования детских учреждений для осиротевших детей, организационно приближенных к семейным условиям воспитания.

Специальные права воспитанников - детей, оставшихся без попечения  родителей, содержатся в Типовом положении об образовательном учреждении для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Оно предусматривает право детей на:

бесплатное содержание и получение общего образования (начального общего, основного общего, среднего (полного) общего) в соответствии с государственными образовательными стандартами;

защиту своих прав и интересов;

уважение человеческого  достоинства, свободу совести и  информации;

удовлетворение потребности  в эмоционально-личностном общении;

защиту от всех форм физического  и психического насилия, оскорбления  личности;

развитие своих творческих способностей и интересов;

получение квалифицированной  помощи в обучении и коррекцию  имеющихся проблем в развитии.

Несовершеннолетний, направляемый в одно из указанных учреждений, представляет в числе прочих документов пенсионную книжку ребенка, получающего пенсию, копию решения суда о взыскании алиментов, ценные бумаги (при получении их на ребенка родителями или лицом, их заменяющим).

Причитающиеся воспитаннику пенсия по случаю потери кормильца  и социальные пенсии, установленные  для детей, потерявших кормильцев, подлежат перечислению на наличный счет ребенка: в размере 50% - на детей, потерявших обоих родителей, и на детей умершей одинокой матери; 25% - на детей, утративших одного из родителей. В таком же размере выплачиваются и социальные пенсии. Порядок использования алиментов определен ст. 84 СК.

Все документы должны быть представлены своевременно, до устройства ребенка в дом ребенка, дом-интернат и другие учреждения для детей-сирот  и детей, оставшихся без попечения  родителей. При необходимости отдел социальной защиты населения запрашивает все недостающие документы для назначения пенсии и пособия. Если же они не были назначены или когда смерть родителей (одного из них) произошла в период пребывания ребенка в детском учреждении, администрация этого учреждения представляет в отдел социальной защиты населения заявление о назначении пенсии, пособия воспитаннику и имеющиеся в ее распоряжении соответствующие документы. При необходимости запрашиваются все недостающие документы для назначения пособия, пенсии. В случае отсутствия документов, подтверждающих трудовой стаж родителей, ребенку назначается и выплачивается социальная пенсия, установленная на детей, потерявших родителей.

То же самое можно  сказать об алиментах. Если они почему-либо не взысканы, администрации детского учреждения предстоит это сделать. Все вещи, которые воспитанник учреждения приобретает на свои собственные средства, являются его собственностью, о чем следует сделать пометку в личном деле несовершеннолетнего. На детей, оставшихся без попечения родителей, находящихся в одном из перечисленных учреждений, распространяются правила относительно права собственности на жилое помещение, пользование жилым помещением, на получение жилого помещения. Права, связанные с трудоустройством воспитанника детского учреждения, возникают при его выпуске.

4. Патронаж

Усыновление, опека (попечительство) никогда не были единственным способом устройства в семью ребенка, оставшегося без родительского попечения. Помещение беспризорных детей, больных и других лиц, нуждающихся в заботливом домашнем уходе, в частные семьи производилось и прежде. Такое устройство именовалось патронажем, правовые предпосылки которого уходили своими корнями в эпоху царствования Екатерины II.

Чаще всего на патронаж передавались для вскармливания маленькие дети – воспитанники детских приютов. Вместе с тем в приемную семью попадали и несовершеннолетние более старшего возраста. Их брали к себе преимущественно «беднейшие жители», получавшие за то «пятирублевое подспорье», так как обеспеченные лица предпочитали усыновление. Вот почему осиротевшие дети обычно попадали туда, где «дом разваливается, крыша прохудилась, ни двора, ни построек не видно».

Семье, принявшей ребенка  на патронаж, выплачивалось разное по своим размерам пособие. Если брали маленького ребенка, оно было большим, поскольку никакой помощи от него ждать не приходилось. По мере взросления приемного ребенка величина пособия становилась все меньше и меньше, а к 12–14 годам его выплата прекращалась вовсе или размер пособия становился мизерным. Следовательно, данная форма устройства детей в семью имела характер «народного промысла», когда ребенка брали в семью «по бедности».

Передача несовершеннолетнего  на патронаж в семью осуществлялась на условиях, определяемых губернскими управами и лицами, берущими его на воспитание в свою семью. Чтобы облегчить положение воспитанника, организовывался надзор за условиями его жизни, выполнением воспитателем принятых им на себя обязанностей. С этой целью местность делилась на округа, контроль за которыми вверяли, как правило, лицам с медицинским образованием. Они периодически осуществляли объезд своих подопечных.

После Октября 1917 г. патронаж стал использоваться органами здравоохранения, а семейный патронат как способ устройства ребенка не получил государственного признания. Его сочли умирающим вместе с разрушением индивидуальной семьи. Но поскольку острота проблемы устройства осиротевших детей и детей, лишившихся родительской заботы, собственной семьи, становилась все более ощутимой, в середине 20-х годов вернулись к идее патронажа, но теперь уже для детей младенческого возраста. Ее реализация рассматривалась как мера временная, предназначенная для передачи небольшого числа, группы детей в рабочие семьи при условии тщательного и регулярного наблюдения за правильным воспитанием ребенка. Было принято постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 28 мая 1928 г. «О порядке и условиях передачи воспитанников детских домов и других несовершеннолетних трудящимся в городах и рабочих поселках», посвященное передаче осиротевших детей в приемную семью на основании письменного договора⁹. Этот договор должен был предусматривать:

обязанности лица, принимающего несовершеннолетнего в свою семью: содержать ребенка наравне с  остальными членами семьи, предоставлять ему возможность получения образования и «политического развития»;

продолжительность сохранения договорных отношений либо до совершеннолетия, либо на определенный срок, но не менее  трех лет;

форму и размер помощи воспитаннику после прекращения  договора;

порядок расторжения  договора ранее установленного срока.

Характерный признак  данного договора, который еще  не именовался патронатом, его возмездность. Заключившее его лицо пользовалось государственной поддержкой в виде единовременной выплаты за счет местных средств для хозяйственного обзаведения; ежемесячного пособия на содержание несовершеннолетнего опять-таки за счет местных средств; льгот при взимании налога; снижения квартирной платы и т.п. В те годы на воспитание в другую семью передавались не только сироты и потерявшие связь с родителями, но и дети-подростки, находящиеся на попечении родителей и их родственников, по их просьбе с оплатой ими расходов по содержанию несовершеннолетнего.

Существование реальных льгот для воспитателя ребенка  способствовало распространению патроната, который был предпочтительнее, чем опека (попечительство), где не было многих привилегий. Но только в 1936 г. термин «патронат» получил официальное признание в постановлении ВЦИК и СНК РСФСР от 1 апреля 1936 г. «О порядке передачи детей на воспитание (патронат) в семьи трудящихся»¹⁰. Теперь речь идет о всех детях, ставших сиротами, в какой бы местности они ни проживали. А главное – в центре внимания становится семейное воспитание ребенка, принятого в семью по договору. Но на патронат отдавали детей в возрасте от пяти месяцев до четырнадцати лет. Когда договор заключался в отношении ребенка до четырех лет, стороной в нем становились органы здравоохранения. Договор о передаче в семью несовершеннолетних более старшего возраста заключали отделы народного образования. Но в любом случае в основе договора патронирования лежало свободное волеизъявление лица, намеревающегося заменить ребенку родителей. Как и прежде, на патронат распространялось законодательство, посвященное опеке (попечительству).

Со временем, когда  средств на оказание материальной помощи патронатной семье становилась все меньше и меньше, патронат начал сливаться с опекой. Это обстоятельство послужило причиной того, что данная форма семейного воспитания, как выполнившая свое назначение, перестала существовать вовсе. А потому никакого упоминания о патронате в семейном кодексе 1969 г. не было. Однако потребность найти нетрадиционный способ обеспечения интересов ребенка, оставшегося без семьи и родителей, не только не исчезла, но становилась все ощутимее. Тем более что преимущества семейного воспитания никто уже не пытался оспаривать. Результатом такого поиска стало возникновение в 80-е годы приемной семьи, которая первое время именовалась семейным детским домом. В ст. 15 постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 31 июля 1987 г. «О мерах по коренному улучшению воспитания, обучения и материального обеспечения детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей»¹¹ предлагалось провести опытно-экспериментальную работу по определению оптимального типа учреждения для воспитания, обучения и содержания детей-сирот, оставшихся без попечения родителей, от их рождения до начала трудовой деятельности. В развитие этого постановления Совет Министров СССР 17 апреля 1988 г. принял постановление «О создании детских домов семейного типа¹². В те годы мыслилось, что это будут: