Органы опеки и попечительства

Таков своеобразный перечень зафиксированных в СК правил, с соблюдением которых связывается создание условий благополучного семейного воспитания.

Глава 2. Опека и попечительство как правовой институт гражданского права

1. Основания и порядок установления  опеки и попечительства

Институт опеки и  попечительства⁴ над детьми, оставшимися без родительского попечения, длительное время существовал в различных формах как в дореволюционной России, так и затем в РСФСР. В настоящее время в семейном праве под опекой и попечительством понимается форма устройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в целях их содержания, воспитания и образования, а также для защиты их прав и интересов (ст. 123 и 145 СК; п. 1 ст. 35 ГК; ст. 1 Закона о дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей). К несовершеннолетним детям, оставшимся без попечения родителей, относятся дети, родители которых умерли, лишены родительских прав, ограничены в родительских правах или признаны недееспособными. Отсутствие родительского попечения может быть вызвано также болезнью родителей, препятствующей выполнению ими родительских обязанностей, длительным отсутствием родителей (в связи с командировкой, отбыванием наказания в местах заключения и т. п.), уклонением родителей от воспитания детей или от защиты их прав и интересов (в том числе при отказе родителей взять своих детей из воспитательных учреждений) и иными причинами (ст. 121 СК).

Институт опеки и  попечительства основан на нормах не только семейного, но и гражданского права, а также административного  права, то есть по своей сути является комплексным.

Основанием установления опеки и попечительства над детьми является факт утраты ими по тем или иным причинам родительского попечения. Опека и попечительство над детьми преследуют две основные цели: а) воспитание детей, оставшихся без попечения родителей; б) защиту прав и интересов детей, оставшихся без попечения родителей (п. 1 ст. 145 СК; п. 1 ст. 31 ГК).

Законодательством установлено, что опека устанавливается над малолетними детьми, то есть детьми, не достигшими 14 лет (п. 2 ст. 145 СК; п. 1 ст. 32 ГК), а попечительство – над несовершеннолетними детьми «в возрасте от 14 до 18 лет (п. 2 ст. 145 СК; п. 1 ст. 33 ГК).

Разграничение понятий  опеки и попечительства не имеет  существенного значения в сфере  воспитания и образования подопечных детей, но важно в сфере защиты опекунами (попечителями) их личных неимущественных и имущественных прав и интересов, что во многом определяется различиями в содержании дееспособности несовершеннолетних в возрасте до 14 лет и от 14 до 18 лет. В гражданско-правовой сфере опека и попечительство рассматриваются как способы восполнения дееспособности граждан (частичной или неполной).

Установление и прекращение  опеки или попечительства над детьми определяются Гражданским кодексом Российской Федерации и в соответствии с п. 1 ст. 35 относятся к компетенции органа опеки и попечительства по месту жительства детей, нуждающихся в опеке и попечительстве.

Органами опеки и  попечительства являются органы местного самоуправления – выборные и другие органы, наделенные полномочиями на решение вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти (п. 1 ст. 34 ГК). Органы местного самоуправления всех уровней, включая поселковую (сельскую), районную и городскую администрацию, назначают опекунов и попечителей путем вынесения соответствующего решения.

Орган опеки и попечительства по месту жительства ребенка назначает опекуна или попечителя ребенку в течение месяца с момента, когда ему стало известно о необходимости установления опеки (попечительства) над ним. При наличии заслуживающих внимания обстоятельств (например, ребенок уже проживает в семье кандидата в опекуны, попечители) опекун или попечитель может быть назначен органом опеки и попечительства также и по месту жительства опекуна (попечителя). Если ребенку, нуждающемуся в опеке или попечительстве, в течение месяца не назначен опекун или попечитель, исполнение обязанностей опекуна или попечителя временно возлагается непосредственно на орган опеки и попечительства.

Опекун или попечитель может быть назначен только с его согласия (п. 3 ст. 35 ГК). Это обязательное условие, поскольку принуждение к исполнению опекунских или попечительских обязанностей интересам ребенка соответствовать не может, и цели опеки (попечительства) вряд ли будут достигнуты. Согласие гражданина быть опекуном (попечителем) выражается в соответствующем заявлении в орган опеки и попечительства.

В СК и ГК установлены  определенные требования к лицам, назначаемым  опекунами или попечителями. Опекунами (попечителями) могут быть назначены только совершеннолетние дееспособные лица (п. 1 ст. 146 СК; п. 2 ст. 35 ГК). Закон запрещает быть опекунами (попечителями) по причине неспособности надлежащим образом обеспечить семейное воспитание ребенка: а) несовершеннолетним лицам независимо от приобретения ими полной дееспособности до достижения возраста совершеннолетия; б) недееспособным лицам; в) лицам, лишенным родительских прав; г) лицам, страдающим хроническим алкоголизмом или наркоманией; д) лицам, ранее отстраненным от выполнения обязанностей опекунов или попечителей; е) лицам, у которых дети были отобраны без лишения родительских прав, то есть ограниченным в родительских правах; е) бывшим усыновителям, если усыновление было отменено по их вине; ж) лицам, которые по состоянию здоровья не могут осуществлять воспитание ребенка (п. 3 ст. 146 СК)⁵.

При решении органом опеки и попечительства вопроса о назначении лица опекуном или попечителем ребенка должны учитываться также следующие обстоятельства: а) способность лица к выполнению обязанностей опекуна (попечителя); б) его личные и нравственные качества; в) отношения между ним и ребенком, нуждающимся в опеке или попечительстве; г) отношение к ребенку членов семьи опекуна (попечителя); д) если это возможно – желание самого ребенка (п. 3 ст. 35 ГК; п. 2 ст. 146 СК). Критерии, по которым должна оцениваться способность лица к выполнению обязанностей опекуна (попечителя), законодательно не определены, что предполагает необходимость индивидуального похода к решению данного вопроса в каждом конкретном случае с учетом обстоятельств различного характера (возраста опекуна, попечителя, образования, рода занятий и т. п.). В отличие от усыновления (ст. 132 СК) при передаче ребенка под опеку (попечительство) его желание или нежелание иметь своим опекуном (попечителем) конкретное лицо правового значения не имеет, даже если ребенку исполнилось десять лет. Однако в ситуации, когда ребенок негативно относится к кандидату в опекуны (попечители), органу опеки и попечительства следует выяснить причины такого отношения и вынести решение по возможности с учетом мнения ребенка.

На практике опекунами (попечителями) чаще всего назначаются близкие родственники ребенка (дедушка, бабушка, тетя, дядя, брат, сестра и т. п.), тогда удается наиболее оптимально учесть требования к личности опекуна (попечителя) и желание самого ребенка. Однако и в этом случае закон не делает каких-либо исключений, позволяющих принять решение о назначении родственника ребенка его опекуном (попечителем) при наличии предусмотренных законодательством препятствий.

Орган опеки и попечительства может назначить ребенку опекуна (попечителя) и по просьбе самих родителей, если они по каким-либо причинам (длительная командировка, болезнь и т. п.) не могут лично осуществлять воспитание ребенка. При этом родители могут предложить органу опеки и попечительства кандидатуру опекуна (попечителя).

Права и обязанности  опекуна (попечителя) возникают с момента вынесения органом опеки и попечительства решения о его назначении. Опекуну (попечителю) выдается опекунское удостоверение, ему разъясняются его права и обязанности, передаются необходимые документы подопечного. В дальнейшем орган опеки и попечительства обязан осуществлять постоянный контроль за деятельностью опекунов (попечителей) и оказывать им необходимую помощь в воспитании подопечных и решении других вопросов.

Опека и попечительство над детьми, находящимися в воспитательных, лечебных учреждениях и учреждениях социальной защиты населения. В соответствии с п. 1 ст. 123 СК одной из форм устройства детей, оставшихся без попечения родителей (при невозможности устройства на воспитание в семью), является их передача в учреждения для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, всех типов (воспитательные, лечебные учреждения, учреждения социальной защиты населения и другие аналогичные учреждения).

Учреждения для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, – это образовательные учреждения, в которых содержатся (обучаются и (или) воспитываются) дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей; учреждения социальной помощи населению (детские дома-интернаты для детей-инвалидов с умственной отсталостью и физическими недостатками, социально-реабилитационные центры помощи детям, оставшимся без попечения родителей, социальные приюты); учреждения системы здравоохранения (дома ребенка) и другие учреждения, создаваемые в установленном законом порядке (ст. 1 Закона о дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей).

Если ребенок отказывается проживать в учреждении для детей-сирот  и детей, оставшихся без попечения родителей, то он может быть помещен в специализированное учреждение для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации, – социально-реабилитационный центр для несовершеннолетних, социальный приют для детей и подростков, центр помощи детям, оставшимся без попечения родителей⁶.

Детям, находящимся на полном государственном попечении  в соответствующих воспитательных учреждениях, лечебных учреждениях, учреждениях социальной защиты населения и других аналогичных учреждениях (далее – воспитательные учреждения), опекуны (попечители) не назначаются (п. 4 ст. 35 ГК; п. 1 ст. 147 СК). Полное государственное попечение означает, что защиту прав и законных интересов несовершеннолетних детей, их материальное обеспечение, воспитание, образование берет на себя государство в лице соответствующего учреждения. В таких случаях обязанности опекунов (попечителей) закон (п. 4 ст. 35 ГК) возлагает на указанные учреждения. Семейный кодекс (п. 1 ст. 147), конкретизируя это положение в отношении несовершеннолетних детей, находящихся в воспитательных учреждениях, называет администрацию учреждения ответственной за выполнение этих обязанностей. Основными задачами воспитательного учреждения являются: а) создание благоприятных условий, приближенных к домашним, способствующих умственному, эмоциональному и физическому развитию личности; б) обеспечение социальной защиты, медико-психолого-педагогической реабилитации и социальной адаптации воспитанников; в) освоение образовательных программ, обучение и воспитание в интересах личности, общества и государства; г) обеспечение охраны и укрепления здоровья воспитанников; д) охрана прав и интересов воспитанников⁷. В случае временного помещения ребенка, уже находящегося под опекой или попечительством, в воспитательное учреждение права и обязанности опекуна (попечителя) в отношении ребенка не прекращаются (п. 1 ст. 147 СК). Причиной временного устройства подопечного ребенка в воспитательное учреждение могут быть различные обстоятельства, не связанные с виновным поведением опекуна или попечителя (болезнь, служебная командировка и т. п.).

Выполнение администрацией воспитательных учреждений обязанностей опекуна (попечителя) осуществляется с соблюдением норм семейного и гражданского законодательства о правах и обязанностях опекуна (попечителя) ребенка. Воспитательное учреждение выступает в защиту личных неимущественных и имущественных прав несовершеннолетних подопечных в отношениях с любыми лицами, в том числе в судах, без специального полномочия, а также выполняет иные функции опекуна (попечителя).

Как опекун или попечитель несовершеннолетнего подопечного воспитательное учреждение несет ответственность за причиненный подопечному вред в порядке, установленном ГК (ст. 1073, 1074).

Воспитательным учреждениям  при выполнении обязанностей опекуна (попечителя) следует руководствоваться не только нормами СК и ГК, но и иных федеральных законов. Так, ст. 2 Закона РФ от 4 июля 1991 г. № 1541-1 «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» (с последующими изменениями и дополнениями)⁸ предписывает администрации воспитательного учреждения, в которое помещен несовершеннолетний ребенок, утративший попечение родителей, в течение трех месяцев оформить договор передачи жилого помещения в собственность несовершеннолетнего, если в жилом помещении не остались проживать другие члены семьи (семья занимала жилое помещение по договору социального найма).

Правовой статус воспитательного  учреждения, выполняющего функции по опеке (попечительству), предусмотрен Типовым положением об образовательном учреждении для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, которое регулирует деятельность как государственных, так и муниципальных воспитательных учреждений. В своей деятельности администрация воспитательного учреждения руководствуется федеральным законодательством и решениями соответствующего органа управления образованием, а также международными актами в области защиты прав ребенка. Каждое из воспитательных учреждений имеет свой устав, который утверждается учредителем. Деятельность любого воспитательного учреждения строится на принципах демократии, гуманизма, общедоступности, приоритета общечеловеческих ценностей, гражданственности, свободного развития личности, защиты прав и интересов воспитанников, автономности и светского характера образования. Непосредственное руководство воспитательным учреждением осуществляет директор, прошедший соответствующую аттестацию.

Контроль за условиями  содержания, воспитания и образования  детей, находящихся в воспитательных учреждениях, осуществляется органами опеки и попечительства (п. 2 ст. 147 СК). Формы такого контроля законом прямо не определены и на практике могут выражаться в посещении работниками органа опеки и попечительства воспитательных учреждений в ознакомительных целях, обследовании условий жизни и быта воспитанников, разрешении жалоб и заявлений, составлении в необходимых случаях актов, направлении запросов о представлении сведений о деятельности учреждения и т. п.