Особенности российского бюджетного федерализма

    Проблема  количественной оценки расходных обязательств бюджетов разных уровней.

    Законодательством закреплены бюджетные обязательства  за каждым бюджетным уровнем. В отдельную  категорию выделены бюджетные полномочия, делегированные более высоким уровнем  власти более низкому.

    При этом установлен принцип, согласно которому собственные расходные обязательства  бюджета покрываются за счет собственных  источников (то есть, собственных доходов  и источников покрытия дефицита, включая  межбюджетные трансферты), а расходные  обязательства, делегированные бюджетами  других уровней, за счет субвенций из выше стоящих бюджетов. Делегирование  полномочий может осуществляться лишь на основании федеральных законов. Законодательное закрепление этого  принципа направлено на защиту нижестоящих  бюджетов от взваливания на них финансово  необеспеченных обязательств. Как известно, часть таких необеспеченных обязательств (их суммарный объем оценивается  в 30-35 % консолидированного бюджета страны) была отменена федеральным законом № 122, известным как закон о «монетизации» льгот. В то же время специалисты подчеркивают, что на практике такое разделение проведено еще недостаточно четко. Особенно это касается полномочий органов местного самоуправления. Кроме того, до настоящего времени не изжита практика, когда органы власти вышестоящего уровня издают подзаконные нормативные акты, возлагающие на местные органы полномочия, с которыми связаны финансовые затраты (что противоречит федеральному законодательству).

    Если  вопрос о расходных полномочиях  бюджетов разных уровней в настоящее  можно в считать в основном решенным, то вопрос о критериях  количественной оценки расходных обязательств бюджетов разных уровней остается открытым.

    Как известно, до настоящего времени отсутствует  законодательство о минимальных  государственных социальных стандартах и бюджетных нормативах. Поэтому  обычна ситуация, когда Минфин РФ утверждает, что у регионов и муниципалитетов  достаточно средств для исполнения расходных обязательств, а региональные и местные власти утверждают, что  средств не хватает на самое необходимое. Насколько необходимы минимальные социальные стандарты, свидетельствует скандальная история с «монетизацией льгот», когда, как известно, первоначальная оценка монетизированных льгот была почти вдвое занижена (она составила 180 млрд. руб. вместо позднейших 310 млрд. руб.).

    Мировой опыт показывает, что расчет бюджетных  потребностей на основе минимальных  социальных стандартов отличается высокой  точностью оценок, хотя и связан с рядом трудностей. Так, обязательным условием для корректного применения этого метода является высокое качество статистики, чего Россия пока не имеет.

    Это влечет за собой целый ряд проблем. Во-первых, невозможность оценить  этот показатель приводит к невозможности  оценить эффективность расходования бюджетных средств. Во-вторых, это  затрудняет процесс расчета межбюджетных трансфертов, делает его зачастую произвольным. Разработанные правительством методики расчета трансфертов не решают названной  проблемы, и зачастую реальная практика распределения трансфертов на всех бюджетных уровнях сводится к  старинному методу «от достигнутого», то есть, не меньше, чем в прошлом  году с поправкой на инфляцию.

    Проблема  несоответствия налоговых полномочий и доходных источников.

    Согласно  новому Закону перечень вопросов местного самоуправления расширился. Однако этот факт не был учтен при закреплении  за местными органами доходных источников. То есть, материальных ресурсов для решения этих вопросов не хватает. В настоящее время осуществлено законодательное разграничение налоговых полномочий и доходных источников за бюджетами разных уровней. Однако при этом остаются нереализованными такие важнейшие принципы межбюджетных отношений, как принцип бюджетной сбалансированности, то есть, соответствия доходов и расходов бюджета, и принцип бюджетной самостоятельности. Основные доходы концентрируются на федеральном уровне.

    Обращает  на себя внимание факт, отмеченный специалистами, что на фоне тенденции к оздоровлению региональных финансов, росту их бюджетной  самообеспеченности, местные бюджеты  по всей России демонстрируют тенденцию  к сокращению показателя реальной бюджетной  самообеспеченности. Их зависимость от внешних источников финансирования возрастает.

    Понятно, что такой тип распределения  налоговых доходов по уровням  бюджетной системы, когда основная часть доходов концентрируется  на федеральном уровне, в принципе не стимулирует региональные и местные  органы власти на развитие собственной  налоговой базы, на долгосрочное решение  социально-экономических проблем  территории.

    Проблема  учета и распределения межбюджетных трансфертов. Необходимость усиления их стимулирующего влияния на экономику регионов.

    Сложившаяся модель распределения налоговых  доходов по уровням бюджетной  системы предполагает особую значимость различных видов финансовой помощи вышестоящих бюджетов нижестоящим.

    Важной  проблемой в сфере предоставления финансовой помощи из вышестоящих бюджетов является плохой учет трансфертов, значительная часть которых идет вне системы  бюджетных отношений и не связана  с уровнем бюджетной обеспеченности регионов. В настоящее время межбюджетные трансферты концентрируются в 5 фондах, которые формируются и распределяются на основе нормативных документов Правительства  РФ. Тем не менее, часть трансфертов  выделялась и выделяется вне рамок  этих фондов. Таким образом, нарушается принцип единства системы федеральной финансовой поддержки.

    Особенно  остро эта проблема стоит с  инвестиционной финансовой помощью. Средства на инвестиционные цели из федерального бюджета идут в регионы самыми различными путями, вне названных 5 фондов. Например, это субсидии на дорожное хозяйство, средства на строительство  объектов региональной и муниципальной  собственности в рамках Федеральной  адресной инвестиционной программы, различные  программы регионального паритета и прочее.

    До  настоящего времени отсутствует  единый для всех регионов порядок  распределения средств из Фонда  регионального развития, а также  процедура и критерии отбора получателей  этих средств.

    Существующая  модель распределения межбюджетных трансфертов (как и модель межбюджетных отношений в целом) способна отчасти  решить задачу выравнивания финансовой обеспеченности территорий, но не способна стимулировать экономическое развитие территорий. Региональные органы власти при такой системе не только не заинтересованы в наиболее эффективном  использовании собственных возможностей, но ориентированы на иждивенческую  модель поведения.

    В настоящее время уже опробованы и показали свою эффективность такие  виды финансовой помощи, которые оказывают  стимулирующее влияние на финансово-бюджетную  политику региональных и местных  властей. Это Фонд софинансирования социальных расходов для ускорения темпов реформы ЖКХ и Фонд реформирования региональных финансов. Необходимо расширять этот опыт, определив круг региональных и муниципальных полномочий, которые могут быть пригодны для софинансирования, а также установить четкие критерии и порядок получения данной финансовой помощи. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

3. Основные  направления совершенствования  бюджетного федерализма  в России
1. Совершенствование разграничения расходных полномочий между уровнями бюджетной системы

    Федеральный закон № 184-ФЗ «Об общих принципах  организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной  власти субъектов Российской Федерации» закрепил принципы и порядок разграничения  полномочий, в том числе, доходных и расходных полномочий, между  уровнями публичной власти, и их ресурсного обеспечения. Призывая органы государственной власти активнее реализовывать  нормы данного закона, Президент  РФ в одном из своих выступлений  заявил: «Расходные обязательства должны соответствовать доходным полномочиям, и такой подход - это путь к  ликвидации нефинансируемых мандатов». По словам главы государства, «это наиболее чувствительная проблема, особенно в социальной сфере».

    В этой связи можно указать следующие  основные направления разграничения  доходных и расходных полномочий: четкое и непротиворечивое законодательное  закрепление требований и принципов  разграничения расходных полномочий; сокращение централизованного регулирования  расходов, финансируемых из территориальных  бюджетов; ликвидация «необеспеченных  федеральных мандатов»; закрепление  отчислений от федеральных налогов  на долгосрочной основе за каждым уровнем  бюджетной системы; обеспечение достаточной самостоятельности территорий в формировании бюджетных доходов.

    Начиная с 2005 года, бюджетный федерализм строится на новой системе разграничения  расходных полномочий. При этом значительная часть полномочий, закрепленных за федеральным центром, делегирована на региональный уровень и финансируется  за счет средств федерального бюджета.

    Основным  видом финансовой помощи бюджетам других уровней является Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации или Фонд финансовой поддержки регионов (ФФПР), созданный в 1994 году. Главная цель этого Фонда – выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ. В основе методики расчета объемов дотаций ФФПР лежит показатель уровня расчетной бюджетной обеспеченности региона, который зависит от рассчитываемых по специальным методикам относительных к средним по России показателям налогового потенциала и расходных потребностей региона. В указанную методику в 2007г. были внесены изменения по расчету индекса налогового потенциала, направленные на то, чтобы для регионов, которые достигли более высоких показателей социально-экономического развития и смогли увеличить свой налоговый потенциал выше среднероссийского уровня, объем федеральных дотаций не сокращался.

    Основным  изменением расчета индекса бюджетных  расходов стало снижение доли коэффициента стоимости услуг ЖКХ с 25% до 10% и увеличение удельного веса коэффициента цен с 20 до 35%. Следует отметить, что  эти изменения привели к значительному  перераспределению по субъектам  Федерации объемов дотаций из ФФПР.

    В настоящее время со стороны многих субъектов Российской Федерации  регионов высказываются сомнения, что  эти изменения смогут стать реальным стимулом для развития собственной  налоговой базы регионов. Критические  замечания касаются также и того, что рост Фонда финансовой поддержки  регионов запланирован, лишь исходя из уровня инфляции. Анализ показывает, что после введения нормы Бюджетного кодекса Российской Федерации о порядке определения объема ФФПР исходя только из уровня инфляции, уровень расчетной бюджетной обеспеченности высокодотационных регионов с каждым годом уменьшается. 
Предлагаемый объем Фонда финансовой поддержки позволяет довести расчетную бюджетную обеспеченность наиболее высокодотационных регионов только до 61-62%. Из 69 субъектов Российской Федерации, которым предусматриваются дотации из ФФПР, у 45 регионов бюджетная обеспеченность с учетом финансовой помощи составит менее 70%, а у 25 из них – менее 65%.

    Инструмент дотаций из ФФПР используется для стимулирования субъектами Федерации роста своих бюджетных доходов. Тем не менее главная задача Фонда финансовой поддержки – это повышение бюджетной обеспеченности дотационных регионов до уровня, способного обеспечить выполнение своих расходных обязательств, закрепленных за ними федеральным законодательством. Это особенно актуально для высокодотационных и депрессивных регионов, не имеющих собственного потенциала для развития.

    Учитывая, что в текущем году на уровень  субъектов Федерации был передан  значительный список полномочий, многие регионы будут нуждаться в  дополнительной поддержке и список регионов-доноров вряд ли возрастет.

    Еще одним инструментом межбюджетного  регулирования является Федеральный  фонд регионального развития (ФФРР). Средства фонда идут на выравнивание обеспеченности регионов инженерной и  социальной инфраструктурой. Средства выделяются регионам в виде субсидий на софинасирование развития общественной инфраструктуры регионального и муниципального значения. Кроме того, в связи с проводимой реформой местного самоуправления регионы могут получить дополнительные федеральные средства на создание и поддержку региональных фондов муниципального развития.