Особенности российского бюджетного федерализма

    Использующие  рассматриваемую модель страны компенсируют заложенные в нее недостатки с  четким распределением бюджетных полномочий между разными уровнями власти, предоставлением значительных прав территориям по определению их доли в совместных налогах и фиксированием в конституциях и федеральных законах согласованных пропорций в совместных налогах, а также созданием эффективных механизмов коррекции бюджетных диспропорций.

    В России при отсутствии необходимых  стабилизирующих мер недостатки этой модели проявились в уязвимости формирования доходной части как федерального, так и региональных бюджетов, поскольку регионы могут не выполнять своих обязательств по перечислению налогов в федеральный бюджет, а центральные органы могут произвольно менять пропорции распределения налогов, опустошая региональные бюджеты. Это стало одной из главных причин острых бюджетных конфликтов между центром и регионами, отказа ряда регионов от долевого участия в налогах.

    Нестандартность бюджетной классификации в России затрудняет проведение межстрановых сопоставлений. Тем не менее представляется, что по характеру распределения функций финансирования государственных расходов по разным уровням власти российская система ближе всего к модели североевропейских стран - Швеции, Норвегии, Финляндии и Дании.

    Для высокоразвитых стран характерно четкое распределение полномочий по расходам между разными уровнями власти, которому соответствуют распределение полномочий по доходам и механизмы формирования и регулирования межбюджетного движения средств.

    Анализ  бюджетной системы позволяет предположить, что в России формируется прагматическая модель бюджетного федерализма кооперативного типа. Мы исходим, прежде всего, из таких характерных для этой модели моментов, как сохраняющиеся в России традиции централизованного государства, широкое использование систем совместного участия разных уровней власти в налогах, преобладающая доля территориальных бюджетов в совокупных государственных расходах на социально-экономические нужды, высокая активность региональных властей в осуществлении функции перераспределения национального дохода. Процесс формирования названной модели происходит пока в основном стихийно, при острых столкновениях интересов центра и субъектов Федерации. Чрезвычайно важно упорядочить данный процесс, найти цивилизованные формы разрешения конфликтов, разработать качественно новую систему бюджетного выравнивания, отвечающую требованиям данной модели бюджетного федерализма. В этой связи особенно полезным может быть опыт скандинавских, а также федеративных европейских стран. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

2. Состояние и проблемы бюджетного федерализма в  Российской Федерации
1. Структура поступлений консолидированного бюджета Российской Федерации

    В соответствии с бюджетным кодексом Российской Федерации в консолидированный  бюджет Российской федерации зачисляются  как налоговые, так и неналоговые  доходы.

    К налоговым доходам относятся доходы от следующих федеральных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами:

    - налога на прибыль организаций по ставке, установленной для зачисления указанного налога в федеральный бюджет, - по нормативу 100 %;

    - налога на прибыль организаций (в части доходов иностранных организаций, не связанных с деятельностью в Российской Федерации через постоянное представительство, а также в части доходов, полученных в виде дивидендов и процентов по государственным и муниципальным ценным бумагам) - по нормативу 100 %;

    - налога на добавленную стоимость - по нормативу 100 %;

    - акцизов на спирт этиловый из пищевого сырья - по нормативу 50 %;

    - акцизов на спирт этиловый из всех видов сырья, за исключением пищевого, - по нормативу 100 %;

    - акцизов на спиртосодержащую продукцию - по нормативу 50 %;

    - акцизов на табачную продукцию - по нормативу 100 %;

    - акцизов на автомобильный бензин, прямогонный бензин, дизельное топливо, моторные масла для дизельных и карбюраторных (инжекторных) двигателей - по нормативу 40 %;

    - акцизов на автомобили легковые и мотоциклы - по нормативу 100 %;

    - акцизов по подакцизным товарам и продукции, ввозимым на территорию Российской Федерации, - по нормативу 100 %;

    - налога на добычу полезных ископаемых в виде углеводородного сырья (газ горючий природный) - по нормативу 100 %;

    - налога на добычу полезных ископаемых в виде углеводородного сырья (за исключением газа горючего природного) - по нормативу 95 %;

    - налога на добычу полезных ископаемых (за исключением полезных ископаемых в виде углеводородного сырья, природных алмазов и общераспространенных полезных ископаемых) - по нормативу 40 %;

    - налога на добычу полезных ископаемых на континентальном шельфе Российской Федерации, в исключительной экономической зоне Российской Федерации, за пределами территории Российской Федерации - по нормативу 100 %;

    - регулярных платежей за добычу полезных ископаемых (роялти) при выполнении соглашений о разделе продукции в виде углеводородного сырья (газ горючий природный) - по нормативу 100 %;

    - регулярных платежей за добычу полезных ископаемых (роялти) при выполнении соглашений о разделе продукции в виде углеводородного сырья (за исключением газа горючего природного) - по нормативу 95 %;

    - регулярных платежей за добычу полезных ископаемых (роялти) на континентальном шельфе, в исключительной экономической зоне Российской Федерации, за пределами территории Российской Федерации при выполнении соглашений о разделе продукции - по нормативу 100 %;

    - сбора за пользование объектами водных биологических ресурсов (исключая внутренние водные объекты) - по нормативу 70 %;

    - сбора за пользование объектами водных биологических ресурсов (по внутренним водным объектам) - по нормативу 100 %;

    - водного налога - по нормативу 100 %; 
- государственной пошлины (за исключением государственной пошлины, подлежащей зачислению в бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты и указанной в статьях 56, 61.1 и 61.2 настоящего Кодекса) - по нормативу 100 %.

    В соответствии со ст. 51 Бюджетного кодекса  РФ «неналоговые доходы федерального бюджета формируются в соответствии со статьями 41 - 46 настоящего Кодекса, в том числе за счет: доходов от использования имущества, находящегося в государственной собственности (за исключением доходов от использования имущества, находящегося в оперативном управлении автономных учреждений), доходов от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, находящимися в ведении органов государственной власти Российской Федерации, - после уплаты налогов и сборов, предусмотренных законодательством о налогах, в полном объеме; части прибыли унитарных предприятий, созданных Российской Федерацией, остающейся после уплаты налогов и иных обязательных платежей, - в размерах, устанавливаемых Правительством Российской Федерации; сборов за выдачу лицензий на осуществление видов деятельности, связанных с производством и оборотом этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции (за исключением сборов за выдачу лицензий, подлежащих зачислению в бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты и указанных в статьях 57 и 62 настоящего Кодекса), - по нормативу 100 %; прочих лицензионных сборов - по нормативу 100 %; таможенных пошлин и таможенных сборов - по нормативу 100 %; платы за использование лесов в части минимального размера арендной платы и минимального размера платы по договору купли-продажи лесных насаждений - по нормативу 100 %; платы за пользование водными объектами - по нормативу 100 %; платы за пользование водными биологическими ресурсами по межправительственным соглашениям - по нормативу 100 %; платы за негативное воздействие на окружающую среду - по нормативу 20 %; консульских сборов - по нормативу 100 %; патентных пошлин - по нормативу 100 %; платежей за предоставление информации о зарегистрированных правах на недвижимое имущество и сделок с ним - по нормативу 100 %.

    В доходах федерального бюджета, помимо перечисленных в пункте 1 статьи 51, также учитываются: прибыль Банка России, остающейся после уплаты налогов и иных обязательных платежей, - по нормативам, установленным федеральными законами; доходы от внешнеэкономической деятельности.

2. Структура поступлений бюджетов субъектов Российской Федерации

    Согласно  ст. 26.13. Федерального закона № 184-ФЗ «Об  общих принципах организации  законодательных (представительных) органов  государственной власти субъектов  Российской Федерации» каждый субъект  Федерации имеет собственный  бюджет. Органы государственной власти субъектов РФ обеспечивают сбалансированность своих бюджетов и соблюдение установленных  федеральными законами и нормативными правовыми актами Президента РФ и  Правительства РФ требований к регулированию  бюджетных правоотношений, осуществлению бюджетного процесса, размерам дефицита бюджета, размеру и составу государственного долга субъектов РФ, исполнению бюджетных и долговых обязательств субъектов РФ. Согласно ст. 26.15 закона собственные доходы бюджета субъекта РФ формируются за счет: а) доходов от региональных налогов и сборов в соответствии со ст. 26.16 Федерального закона № 184-ФЗ; б) доходов от федеральных налогов и сборов в соответствии со ст. 26.17 настоящего закона; в) безвозмездных перечислений из бюджетов других уровней, в том числе за счет дотаций из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ в соответствии со ст. 26.18 настоящего закона, иных средств финансовой помощи из федерального бюджета в соответствии со ст. 26.19 настоящего закона и других безвозмездных перечислений; г) доходов от использования имущества субъекта РФ; д) части прибыли государственных унитарных предприятий, имущество которых находится в собственности субъекта РФ, остающейся после уплаты налогов и сборов и иных обязательных платежей, в размере, устанавливаемом законами субъекта РФ, и доходов от оказания государственными учреждениями субъекта РФ платных услуг; е) штрафов и иных поступлений в соответствии с федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними законами и иными нормативными правовыми актами субъекта РФ.

    Среди основных доходных позиций субъектов  РФ можно выделить региональные налоги, доли в федеральных налогах, субвенции  и доходы от имущества. Однако региональные налоги крайне незначительны, а доли в федеральных налогах не могут  покрыть потребности субъектов  РФ в финансовых ресурсах, их расходные  полномочия. Пункт 1 статьи 26-17 Федерального закона № 184-ФЗ регулирует зачисление в бюджеты субъектов РФ доходов  от федеральных налогов, причем в  абзаце первом п. 1 указанной статьи предусмотрено, что в бюджет субъекта РФ зачисляются доходы от федеральных  налогов и сборов по единым для  всех субъектов РФ нормативам. Однако уже во втором абзаце закона имеет  место положение о том, что доходы от федеральных налогов и сборов зачисляются в бюджет края, области, в состав которого входят (входит) автономный округ, если иное не установлено договором между органами государственной власти края, области и округа. Отсюда можно сделать вывод о том, что п. 1 ст. 26-7 рассматриваемого закона внутренне противоречив: с одной стороны, он предусматривает единые нормативы зачисления доходов от федеральных налогов и сборов, а с другой – наличие изъятий из этого правила. Данный подход противоречит конституционному принципу равноправия субъектов РФ, продекларированному в ч. 4 ст. 5 Конституции РФ, где сказано, что «во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны».

    Таким образом, в п. 1 ст. 26-17 Федерального закона № 184-ФЗ наметилось явное противоречие данной конституционной норме. Курс на неравноправие субъектов РФ проявляется  также и в том, что у автономных округов произвольно изымается  принадлежащая им доля федеральных  налогов, которая потом передается краю и областям. Договор, который  упоминается в указанной статье закона, является договором между  субъектами РФ, которому, согласно ч. 4 ст. 66 Конституции РФ, присущ внутригосударственный  статус договора об отношениях края и  областей со входящими в их состав автономными округами, заключаемого между органами государственной власти автономного округа и органами государственной власти края, области. Однако присутствие в п. 1 ст. 26-17 рассматриваемого закона положения о договоре несколько странно, поскольку им, согласно закону, в конечном счете регулируется деятельность федеральных органов государственной власти по зачислению федеральных налогов и сборов в бюджеты субъектов РФ, что неправомерно, поскольку нарушает положения п. «г», «ж» и «з» ст. 71 Конституции РФ. Данное полномочие может стать предметом правового регулирование исключительно федерального законодателя.

3. Актуальные проблемы российского бюджетного федерализма

    Происходящие  в настоящее время изменения  в сфере бюджетных отношений  базируются в основном на федеральных  законах «Об общих принципах  организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной  власти субъектов Российской Федерации», «Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации», на законах, вносящих соответствующие  изменения в Бюджетный кодекс.

    Наиболее  важные последние законодательные  изменения в сфере межбюджетных отношений касаются следующих вопросов: уточнены разграничения расходных  бюджетных полномочий между органами власти разных уровней, установлен порядок  разграничения расходных обязательств между бюджетами разных уровней, разграничены налоговые доходы между  бюджетами разных уровней, отменены расходные обязательства, не обеспеченные источниками финансирования; «натуральные»  льготы для социальной поддержки  различных категорий граждан  заменены денежными компенсациями, скорректированы правила предоставления межбюджетных трансфертов.

    Специалисты отмечают, что данные новации способствуют оздоровлению общественных финансов в  Российской Федерации, отмечают тенденцию  роста сбалансированности региональных бюджетов. В то же время в межбюджетных отношениях остается много нерешенных проблем.