Особенности российского бюджетного федерализма

    Такая ситуация наиболее часто характерна для многонациональных государств с федеративным устройством, сформированных по принципу выделения и обособления национально-административных образований.

    Региональная  децентрализация в этих случаях  может как способствовать развитию особенностей и преимуществ национальных экономик, так и стать причиной распада государства.

    Говоря  об особенностях децентрализации управления в федеративных государствах, необходимо также указать на то, что децентрализация  власти позволяет более чутко  улавливать социально-экономические, этнические и культурные особенности  населения. Сложная проблема состоит  в нахождении той грани, за которой  децентрализация власти ведет к  неизбежному противопоставлению интересов  субъектов федерации государству  в целом.

    Для комбинированной модели бюджетного федерализма характерны следующие моменты:

    - использование механизма горизонтального  и вертикального бюджетного выравнивания;

    - повышенная ответственность федерального  центра за создание условий  для социально-экономического развития  регионов, что неизбежно ограничивает  самостоятельность региональных  властей и обусловливает необходимость  контроля со стороны федеральных  органов власти;

    - значительная роль бюджетных  трансфертов из вышестоящих бюджетов  нижестоящим для регулирования и бюджетного выравнивания регионов.

    Вертикальное  выравнивание подразумевает процесс  нахождения соответствия между объемом  обязательств каждого уровня власти по расходам с его доходными источниками  и компенсирование дисбаланса региональных бюджетов за счет трансфертов; оно означает, по сути, недостаточность поступлений  из собственных источников в бюджет какого-либо уровня для покрытия расходов, связанных с предоставлением  населению общественно значимых услуг.

    Горизонтальное  выравнивание предполагает пропорциональное распределение налогового бремени  между субъектами федерации для  устранения или, по крайней мере, снижения неравенства налоговых возможностей различных территорий, а также  учет дифференциации населения по уровню среднедушевого бюджетного дохода и  нивелирование региональных различий в прожиточном минимуме, денежных доходах и расходах населения.

    Опыт  развитых стран с федеративным устройством  показывает, что для обеспечения  эффективного функционирования любой  модели бюджетного федерализма должны выполняться по крайней мере три условия, а именно:

    - однозначное разграничение и  законодательное закрепление полномочий  между всеми уровнями власти  по расходам;

    - наделение соответствующих уровней  власти достаточными для выполнения  этих полномочий доходными источниками;

    - вертикальное и горизонтальное  бюджетное выравнивание с использованием  механизма межбюджетных отношений.

    В мире существуют государства с различными типами федеративного устройства. Для  каждого типа характерна своя модель бюджетного федерализма. Наиболее известными являются американская и германская модели. Иногда их называют соответственно конкурентной и кооперативной.

    Американская  модель бюджетного федерализма.

    Американская  модель строится на относительно большой  самостоятельности отдельных штатов. Зачастую она рассматривается как  классическая модель бюджетного федерализма.

    В США отсутствует система горизонтального  долевого распределения доходов. Большинство  федеральных субсидий штатам зависит  от объемов долевого финансирования штатными и местными органами власти. Такая политика не направлена на выравнивание социально-экономических условий  жизнедеятельности регионов. Более  того, она содействует, прежде всего, развитию богатых штатов.

    В США отсутствует система горизонтального  долевого распределения доходов. Большинство  федеральных субсидий штатам зависит  от объемов долевого финансирования штатными и местными органами власти. Такая политика не направлена на выравнивание социально-экономических условий  жизнедеятельности регионов. Более  того, она содействует, прежде всего, развитию богатых штатов.

    Германская  модель бюджетного федерализма.

    Для германской модели бюджетного федерализма  характерной чертой является все  возрастающая тенденция к единообразному распределению ресурсов между землями. Бюджетная система базируется на общих налогах, поступления от которых  распределяются между всеми ее уровнями. К ним относятся: налог на заработную плату, прямой подоходный налог, налог  с доходов корпораций, непрямой подоходный налог с дивидендов и процентных прибылей, налог на добавленную стоимость.

    Однако  имеются и такие налоги, которые  применяет только один уровень власти. В частности, в федеральный бюджет поступают все акцизы. К региональным (налогам земель) относятся транспортный налог, налог на наследство; к местным  налогам относятся налог на недвижимость, местный предпринимательский налог  и ряд других.

    Для выравнивания условий между отдельными землями (богатыми и бедными) используется механизм дифференциации нормативов отчислений от общих налогов. Однако следует  подчеркнуть, что основные финансовые ресурсы для выравнивания социально-экономических  условий жизнедеятельности земель поступают через федеральные  и совместные программы регионального  развития.

    Несмотря  на такую систему финансового  выравнивания возможностей, отдельные  земли все же продолжают оставаться относительно слабыми - для них существует система финансовой помощи в виде федеральных субсидий, посредством  которой налоговый потенциал  доводится до 99,5% среднедушевого налогового потенциала в целом по стране.

    Расходные полномочия между всеми уровнями власти в Германии распределены в  соответствии с принципами классического  бюджетного федерализма. Система бюджетного налогового выравнивания возможностей в Германии вызывает действие разнонаправленных, порою спорных стимулов. Экономически сильные земли не очень-то заинтересованы укреплять свою налоговую базу или преследовать лиц, уклоняющихся от налогов, так как значительные суммы фактически собственных доходов через федеральное правительство перечисляются в финансово слабые земли. В то же время необходимо отметить, что все решения, – принимаемые в Германии по общим задачам, включают в себя категорическое требование необходимости достижения консенсуса.

    Достижение  его обеспечивается требованием  Основного закона Германии (Конституции) о необходимости установления по всей стране единообразных условий  жизни населения.

    Германская  модель бюджетного федерализма создала  высокую степень однородности региональных общественно полезных услуг для  населения. Использование ее позволило  в короткие сроки за счет массивных  трансфертов в земли Восточной  Германии создать современную социальную инфраструктуру, продвинуть вперед предпринимательство  и, что очень важно, стабилизировать  общественную жизнь.

    Канадская модель бюджетного федерализма.

    Канадская модель бюджетного федерализма во многом похожа на американскую модель. Провинции  вправе принимать законы по всем региональным и местным вопросам. Они самостоятельно определяют собственную налоговую  политику. В Канаде есть как общие, так и индивидуальные налоги для  каждого уровня власти. На федеральном  уровне важнейшими налогами являются личный подоходный налог, налог с  доходов корпораций, а также налог  на добавленную стоимость.

    Провинции и муниципалитеты имеют право  добавлять свои ставки к базовой  федеральной ставке. Так, общая ставка федерального налога на доходы корпораций равняется 28,84%, а провинциальная часть  налога на доходы корпораций колеблется от 14 до 17%, за исключением провинции  Квебека, где она составляет 8,9%.

    Таким образом, суммарная ставка налога на доходы корпораций может достигать 45,84% (сравнивать эту ставку с российской ставкой налога на прибыль некорректно  в силу различий в расчетах налогооблагаемой базы).

    В Канаде отсутствует единая система  сбора налогов. Это относится, прежде всего, к личному подоходному  налогу, налогу на доходы корпораций.

    Так, провинция Квебек самостоятельно собирает и распоряжается своей частью личного подоходного налога.

    В то же время в канадской модели бюджетного федерализма, в отличие  от американской, важную роль играют процессы повсеместного выравнивания социально-экономических  условий жизнедеятельности населения. Это задача как общенациональных, так и провинциальных органов власти Канады. Однако размеры трансфертов на выравнивание финансовых возможностей бюджетно слабым провинциям меньше, чем в Германии. Критерием выделения трансфертов в Канаде служит степень отставания финансовой обеспеченности провинций от средненационального расчетного уровня.

4. Конституционная модель бюджетного федерализма в Российской Федерации

    Российская  модель бюджетного федерализма опиралась на конституционно декларированное распределение предметов ведения между Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями и исходила из законодательно установленной структуры разделения между всеми уровнями власти собираемых в государстве налогов.

    Генетическим  пороком российского бюджетного федерализма стала его явно недостаточная правообеспеченность. Принципиальные конституционные положения были слабо конкретизированы и подкреплены нормами федеральных законов. Вместе с тем чрезмерна роль подзаконных актов, практически полностью отсутствуют узаконенные нормативы (в том числе социальные стандарты) бюджетных расходов, осуществляемых на каждом уровне власти в соответствии с распределенными между ними полномочиями.

    Оказались неприемлемыми для современных  условий России и заимствованные из мирового опыта методы выравнивания региональных различий по критерию "бюджетной обеспеченности", предполагающие сближение уровней социального развития регионов за счет федеральных трансфертов. Практика показала, что этого не удается сделать по многим причинам, в частности, потому, что "бюджетная обеспеченность" человека крайне слабо коррелирует с уровнем и качеством его жизни, с реальным финансовым потенциалом регионов.

    Сегодня в России "региональная справедливость" не может ограничиваться только трансфертами: государственная поддержка регионов гораздо многообразнее и шире. Собственно говоря, все расходы федерального бюджета и внебюджетных фондов в  том или ином виде "оседают" на территориях. Их финансовая подпитка осуществляется: по каналам федеральной поддержки отдельных отраслей - АПК, ВПК, ТЭК и др.; в форме федеральных программ развития территорий; за счет средств, направляемых на финансирование "северного завоза"; в виде прямых бюджетных инвестиций в производственные и инфраструктурные объекты; с помощью федеральных мероприятий на региональных рынках труда; путем предоставления гарантий под коммерческие кредиты регионам и другими способами.

    Российская  бюджетная система унаследовала многие черты прежней союзной. Традиции тоталитарного государства особенно заметны в способах формирования доходов разных уровней власти. Отечественная бюджетная система основывается на четырех федеральных налогах: НДС, налоге на прибыль, акцизах и подоходном налоге с граждан, составляющих более 80% доходов консолидированного бюджета и используемых бюджетами разного уровня в порядке долевого участия.

    Согласно  российскому законодательству, доходы территориальных бюджетов состоят  преимущественно из закрепленных за ними и регулирующих доходов, что  свидетельствует об ограниченных возможностях формирования доходной части бюджетов местных органов власти, зависимости  от вышестоящего уровня, непостоянстве  источников территориальных доходов. Достоинствами данной модели бюджетного федерализма являются экономичность централизованного сбора налогов и широкие возможности аккумулирования средств в целях горизонтального выравнивания территориальных бюджетов. В то же время такой модели присущи и явные недостатки - это тенденции к излишней централизации фискальных функций, унитарному типу государственного управления, превращению местных органов власти фактически в агентов центральных структур, то есть потеря тех преимуществ, которые несет с собой децентрализация власти.