Особенности функционирования и роль бюджетной системы в зарубежных странах

Анализ существования  некоторых фондов выявил ряд существенных недостатков, и прежде всего таких, как межведомственное распыление государственных средств и ослабление государственного финансового контроля за их целевым использованием.

С развитием инструмента  государственных ценных бумаг дефицит федерального бюджета начиная с 1995 г. перестал финансироваться путем увеличения денежной массы. Это позволило обеспечить независимость политики Центрального банка РФ от бюджетной политики, что явилось основным фактором снижения инфляции и стабилизации рубля.

Анализ причин бюджетного кризиса показывает, что до тех  пор, пока в России не будет полномасштабной  системы цивилизованных бюджетных процедур, существует опасность воспроизводства бюджетного кризиса

Современное состояние межбюджетных отношений также требует серьезного реформирования. Практика трансфертов из федерального бюджета в бюджета субъектов Российской Федерации не только не привела к выравниванию уровней социально-экономического развития регионов, но и усугубила их различия. Зависимость регионов от помощи федерального бюджета нарастает.

Важное условие нормального  функционирования межбюджетных отношений – финансовый контроль со стороны федерального центра за правильным и целесообразным расходованием средств региональных бюджетов.

 

3. Структура бюджета РФ и Астраханской  области.

3.1. Бюджет РФ.

3.1.1. Структура доходов.

Рассмотрим структуру  и объем доходов проекта федерального бюджета на 2001 год (см. таб. 1).

Налоговые доходы составляют 1115,32 млрд. руб. или 93,45% от всех доходов (1193,48 млрд. руб.).

В связи с данной структурой доходов могут быть высказаны  следующие соображения.

1) Реально доход от НДС  составляет 516,436 млрд. руб. (свыше 43% доходов бюджета!), но из этой суммы в 2001г. предполагается возвратить 91,86 млрд. руб. экспортерам для возмещения части налога, уплаченного поставщикам материалов. Таким образом, в распоряжении бюджета реально оказываются временно привлеченные чужие средства, подлежащие возврату, то есть в каком-то смысле он играет роль банкира. Однако играет эту роль бюджет плохо: вопрос об использовании этих временно привлеченных средств обходится, хотя здесь имеются огромные возможности и настоящие банки всю свою работу строят именно на эффективном распоряжении временно оказавшимися у них деньгами. Что еще хуже, не налажена даже надлежащая своевременная возвратность этих средств экспортерам, что наносит большой ущерб отечественному производству вообще и экспортным отраслям в особенности. Таким образом, вопрос о повышении эффективности использования подлежащих возврату сумм НДС, составляющих почти 8% доходов бюджета, заслуживает внимания законодателей и нуждается в правовом урегулировании.

Таблица 1

Структура и объем доходов федерального бюджета.[13]

 

2) Нет данных о НДС  на импорт услуг (туризм, финансовые  услуги и т.п.). Фактически импорт  услуг, если не весь, то в  значительной части, НДС не  облагается из-за несовершенства  законодательных норм, что ведет  к потере бюджетных доходов  и к дискриминации отечественных  производителей услуг.

3) Низкий доход от акцизов  на ввозимые товары, вероятно, означает, что эти акцизы фактически  носят запретительный характер.

4) Относительно низкие  доходы от 2-х “единых” налогов  (на вмененный доход и при  упрощенной системе налогообложения), а также от налога на игорный  бизнес позволяют ставить вопрос  об отмене их федерального  статуса: целесообразно сделать  их региональными.

5) Слишком малы поступления  от налога на покупку валюты: они соответствуют годовому обороту  валютного обмена около 5 млрд. долларов США. При том, что  по опубликованным оценкам в  России имеется как минимум  80 млрд. наличных долларов, получается, что каждый доллар оборачивается  1 раз за 16 лет (!). Реально валютные  обороты многократно выше, но  при существующем порядке взимания  и учета данного налога банки  имеют возможность платить его  государству лишь с нетто-продаж, а налог, взимаемый с покупателей  валюты по промежуточному обороту,  в значительной части оставлять  себе. Надо менять процедуру уплаты  данного налога. Возможно, есть смысл  вернуться к предложениям, которые  разрабатывались в Совете Федерации  при введении данного налога: взимать его однократно, при ввозе  наличной валюты в Россию, причем  по значительно более высокой  ставке, а не по каждой отдельной  сделке во внутреннем обороте.

Неналоговые доходы составят 64,26 млрд. руб. (5,38% доходов). Из них 26,833 млрд. руб. доходов от использования федерального имущества и 31,498 млрд. руб. от внешнеэкономической  деятельности (к ней отнесены таможенные сборы и проценты по выданным Россией  кредитам иным странам).

Доходы внебюджетных фондов 13,89 млрд. руб. (1,16% всех доходов). При  этом из всех целевых бюджетных фондов оставлен лишь один – Минатома РФ.

Рассмотрим структурные  изменения доходов в сравнении  с 2000 г. Начавшийся экономический подъем и проводимая налоговая реформа в совокупности резко изменят структуру доходов бюджета.

А) Резко (впятеро) сократятся “доходы внебюджетных фондов” по сравнению с предыдущим годом. Но по существу это означает, во-первых, изменение учетной политики (по доходам), во вторых упразднение некоторой  самостоятельности[14] этих фондов.

Можно согласиться с тем, что формирование доходов дорожного  фонда за счет налогов от выручки, никак не связанной с эксплуатацией  дорог, экономически не было обосновано и являлось чрезмерной нагрузкой  на экономику. По сути, это означало высший приоритет дорожного хозяйства  над иными секторами экономики, что вряд ли оправдано в условиях системного кризиса.

В то же время формирование целевых фондов за счет привязки их к отчислениям от некоторых доходов  – это вполне здоровый механизм создание заинтересованности органов  управления[15] в повышении эффективности своей работы (например налоговых служб). Вызывает сомнения недостаточно мотивированный жесткий отказ от всех бюджетных фондов. Тем более что создаются все же иные скрытые бюджетные фонды (например, 3 таких фонда как фонд регионального развития, фонд компенсаций, фонд развития региональных финансов).

Б) Предполагается, что неналоговые  доходы в реальном исчислении упадут в 2001 году на 14% по сравнению с утвержденным бюджетом 2000г. Но в то же время эти  доходы должны вырасти (тоже с поправкой  на инфляцию) по сравнению с фактически складывающимися исполнением 2000г. на 13% (то есть для 2001 г., выбрано некое  среднее между планом и фактом 2000г.).

В) Налоговый маневр 2001г. значителен. По наиболее крупным налогам эти  изменения проекта-2001 по сравнению 2000г. выглядят так:

 
 
 
 
 
 
 

Таблица 2

Изменения налогового дохода проекта-2001 по сравнению 2000г.[16]

 

№	Налоговый источник (2001г)	К бюджету-2000		Доля в бюджете-2001г
		Закон	Прогноз исполнения
1	НДС на производимые товары	191,3%	128,4%	32,38%
2	акцизы на производимые товары	137,3%	131,3%	15,43%
3	на прибыль (доход) предприятий	215,7%	100,1%	13,25%
4	вывозные пошлины (на ВЭД)	131,1%	86,6%	10,74%
5	НДС на ввозимые товары	103,2%	122,1%	10,24%
6	ввозные пошлины (на ВЭД)	58,1%	86,6%	4,92%
7	за пользование природными ресурсами	289,7%	189,5%	3,12%
8	на доходы физических лиц	110,2%	104,0%	2,55%
9	акцизы на ввозимые товары	87,3%	96,9%	0,32%
				92,95%

 

 

3.1.1. Структура расходов.

Найдем Бюджетные приоритеты 2001 г. (в сравнении с 2000 г.) Рост расходов по важнейшим бюджетным направлениям (с приведением их в сопоставимые условия и с поправкой на инфляцию) составляет:                                                                                                

 

Таблица 3

 

Рост расходов по важнейшим  бюджетным направлениям в проекте  федерального закона “О федеральном  бюджете на 2001” по сравнению с  федеральным законом “О федеральном бюджете на 2000”.[17]

 

место	разделы бюджетов	Реальный рост 2001 г. к 2000 г.
№1	Утилизация и ликвидация вооружений	250%
№2	Промышленность, энергетика, строительство	153%
№3	Финансовая помощь бюджетам других уровней	149%
№4	Правоохранительная деятельность	127%
№5	Образование	123%
№6	Предупреждение и ликвидация чрезвычайных ситуаций	120%
№7	Транспорт, дорожное хозяйство, связь, информатика	118%
№8	Национальная оборона	116%
№9	Судебная власть	115%
№10	Здравоохранение и физкультура	115%

 

Эти направления можно  отнести к относительным приоритетам  бюджета, так как прирост расходов на них выше среднего (+12%). Следовательно, в тенденции, исходя из темпов роста  расходов, приоритеты бюджетной политики на 2001 год можно определить так: укрепление мира, поддержка экономики, федеративные отношения.

Однако по абсолютным суммам расходов и по их доле в общих  расходах бюджета структура приоритетов  бюджета выглядит иначе:

Таблица 4

Расходы проекта федерального бюджета на 2001 год[18]

 

место	все разделы бюджета 2001г.	доля
№1	обслуживание государственного долга	20,09%
№2	национальная оборона	18,34%
№3	финансовая помощь бюджетам других уровней	15,64%
№4	правоохранительная деятельность и  обеспечение безопасности государства	11,03%
№5	социальная политика	9,03%
№6	образование	4,09%
№7	промышленность, энергетика и строительство	3,72%
№8	государственное управление и местное  самоуправление	3,41%
№9	транспорт, дорожное хозяйство, связь  и информатика	2,56%
№10	международная деятельность	1,86%
№11	здравоохранение и физическая культура	1,86%
№12	фундаментальные исследования и содействие научно-техническому прогрессу	1,84%
№13	сельское хозяйство и рыболовство	1,74%
№14	целевые бюджетные фонды	1,16%
№15	судебная власть	0,95%
№16	культура, искусство и кинематография	0,53%
№17	средства массовой информации	0,52%
№18	предупреждение и ликвидация последствий  чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий	0,52%
№19	утилизация и ликвидация вооружений, включая выполнение международных  договоров	0,51%
№20	охрана окружающей природной среды  и природных ресурсов, гидрометеорология, картография и геодезия	0,39%
№21	исследование и использование  космического пространства	0,38%
№22	мобилизационная подготовка экономики	0,04%
№23	пополнение государственных запасов  и резервов	0,04%
№24	развитие рыночной инфраструктуры	0,01%
№25	прочие расходы	0,27%

 

По-прежнему на первом месте (свыше 1/5 бюджета) остается обслуживание долга. Однако в реальном выражении  эти расходы даже упадут на 4%, то есть это направление получило даже отрицательный приоритет по приростам. Это несомненно является достижением  общей макроэкономической политики.

Возрастание помощи бюджетам иных уровней связано с суммарной  утратой налоговых доходов бюджетов субъектов Федерации (например, по НДС). Однако основные потери несет малое  число[19] наиболее богатых регионов, в то время как рост объемов помощи увеличивает степень выравнивания для большей части субъектов Федерации. Тем не менее надо отметить, что высокая приоритетность расходов, связанных с федеративными отношениями, и по темпам роста, и по объему, достигается отнюдь не бесконфликтно, порождает социально-экономические проблемы на уровне регионов и политические в их взаимоотношениях с центром.

Наиболее ярко разрыв между  тенденцией и фактическим положением проявляется в сфере государственной  поддержки экономики. Если по темпам роста это направление является вторым приоритетом, то по абсолютной величине расходов занимает лишь скромное 7-е место.

Концентрация расходов на немногих наиболее крупных статьях  показывает, что фактически сложившиеся  приоритеты имеют подавляющее преимущество перед новыми, закладываемыми в качестве тенденции. Из 25 разделов на первые 3 приходится более 1/2 расходов бюджета (54,07%), на первые 5 разделов - более 3/4, на первые 10 - более 9/10 расходов.

Сам факт такой концентрации ресурсов можно оценить положительно, но действия государства по изменению  системы приоритетов должны быть более решительными, иначе еще  на долгие годы бюджетная политика сохранит инерционный характер, не позволяющий решить стоящие перед  страной, перед государством задачи.

Бюджетная политика в области  расходов в ближайшей перспективе будет реализоваться исходя из объема ресурсов, определенных в рамках прогноза доходов и источников финансирования бюджетного дефицита.

Процедура составления проекта  бюджета должна позволять федеральным органам исполнительной власти самостоятельно определять наиболее важные направления расходования средств внутри отрасли исходя из возможностей бюджета по финансированию конкретных отраслей экономики и социальной сферы при сохранении общих приоритетов, предусмотренных в проекте федерального бюджета.

Предстоит сделать болезненный  шаг – сократить число бюджетополучателей. Наличие более 140 прямых получателей  средств из федерального бюджета  делает его трудно исполнимым. Бюджетные средства должны распределяться по перечню, ограниченному количеством федеральных органов исполнительной власти, при этом остальные бюджетные учреждения должны быть включены в состав профильных министерств и ведомств. Это позволит создать более эффективную ведомственную структуру расходов бюджета, строже спрашивать за его исполнение с ограниченного круга министерств и ведомств.