Особенности функционирования и роль бюджетной системы в зарубежных странах

Расходы на пенсионное обеспечение  — самый объемный поток социальных трансфертных платежей в России. В течение 1993-1996 гг. эти финансовые потоки составляли от 25 до 47% по отношению к расходам федерального бюджета. На 1 января 1999 г. в стране насчитывалось свыше 38 млн. пенсионеров – более 1/5 всего населения.

Основной источник доходов  Пенсионного фонда — страховые взносы работодателей и работающих. Работодатели ежемесячно уплачивают страховые взносы одновременно с получением в банках и иных кредитных организациях средств на выплаты работникам за истекший месяц. Этот срок устанавливается не позднее 15-го числа месяца, за который исчислены страховые взносы. В таком же порядке работодатели начисляют и уплачивают обязательные страховые взносы с работников, включая работающих пенсионеров. Страховые взносы в Пенсионный фонд начисляются на все виды заработка (дохода) в денежной или натуральной форме независимо от источника их финансирования, в том числе штатных, нештатных, сезонных и временных работников, а также работающих по совместительству или выполняющих разовые, случайные и кратковременные работы. Перечень выплат, на которые не начисляются страховые взносы в Пенсионный фонд, утверждает Правительство РФ.

Пенсионный фонд Российской Федерации образован Постановлением Верховного Совета РСФСР от 22 декабря 1990 г. На Долю Пенсионного фонда Российской Федерации (ПФР) приходится почти 75% средств внебюджетных социальных фондов. Основные задачи Пенсионного фонда как самостоятельного финансово-кредитного учреждения – аккумуляция страховых взносов и расходование средств фонда в соответствии с действующим законодательством.

Понятие “целевые бюджетные  фонды” появилось в 1995 г., когда подобный статус был закреплен за некоторыми ранее внебюджетными фондами, создаваемыми в качестве целевого источника финансирования отдельных государственных расходов.

Анализ существования  некоторых фондов выявил ряд существенных недостатков, и прежде всего таких, как межведомственное распыление государственных средств и ослабление государственного финансового контроля за их целевым использованием.

Для преодоления указанных  недостатков отдельные внебюджетные фонды начиная с 1995 г. стали учитываться в составе бюджетной системы страны. Это мероприятие несомненно способствует консолидации всех государственных средств под контролем фискальных органов государства, что имеет немаловажное значение в условиях современной бюджетной напряженности.

В 1998 г. в состав бюджетной  системы РФ были включены следующие целевые бюджетные фонды:

• дорожные фонды;

• Фонд развития таможенной системы РФ;

• Федеральный фонд государственной  налоговой службы РФ и Федеральной  службы налоговой полиции РФ;

• Государственный фонд борьбы с преступностью;

• экологические фонды;

• Фонд воспроизводства минерально-сырьевой базы;

• Фонд развития Федеральной  пограничной службы;

• Фонд Министерства РФ по атомной  энергии.

2.5. Регулирование дефицита бюджета  РФ и США.

С развитием инструмента  государственных ценных бумаг дефицит федерального бюджета начиная с 1995 г. перестал финансироваться путем увеличения денежной массы. Это позволило обеспечить независимость политики Центрального банка РФ от бюджетной политики, что явилось основным фактором снижения инфляции и стабилизации рубля. Однако масштабы заимствований, осуществленных в 1995-1996 гг., привели к быстрому росту внутреннего долга и затрат на его обслуживание.

Необходимо пересмотреть политику заимствований, в частности  нужно устанавливать размер дефицита федерального бюджета, финансируемого за счет внутренних источников, таким  образом, чтобы добиться снижения реальной процентной ставки по государственным ценным бумагам до уровня, не превышающего рост инфляции. В результате номинальные процентные ставки, соответствующие поставленной цели по урегулированию проблемы обслуживания внутреннего долга, должны составить в 1998 г. 12-15%, в 1999г.- 10-11%, в 2000 г. - 8-10%. Однако очевидно, что финансовый кризис 1998 г. внес коррективы в планы правительства.

Важнейшая задача – качественно  изменить суть политики государства  на рынке государственных ценных бумаг. Во-первых, главу угла должны быть поставлены не потребности бюджета, ограничение негативного влияния  на экономический рост бремени обслуживания внутреннего долга государства. Во-вторых, должны быть изменены некоторые принципы работы государства на финансовом рынке. В частности, необходимо создать финансовый резерв Министерства финансов РФ, предназначенный для активных операций на рынке ценных бумаг с целью сглаживания ценовых колебаний, осуществления целенаправленной политики по реструктуризации портфеля ценных бумаг, принадлежащего инвесторам, и улучшения платежного графика.

Государственный долг и бюджетный  дефицит в США.

Одной из проблем внутренней политики США в последние 15 лет  стал федеральный бюджет и также  проблемы, связанные с ним, как  бюджетный дефицит и государственный  долг. Поэтому при рассмотрении этого  вопроса, как и вопроса о доходной и расходной частях федерального бюджета, я буду опираться на историю  политико – экономический жизни  США, начиная с правления Р. Рейгана. 18 февраля 1981 г. Р, Рейган, выступая перед  конгрессом, изложил свою программу  экономического возрождения “Новая стезя для Америка”. Программа  действительно поразила Америку, особенно либеральную. Рейган намеривался за каких–нибудь 3-4 года почти полностью  ликвидировать основной блок федеральных  социально – экономических программ, возникших еще в 30-е годы при  Ф.Рузвельте. Основным автором этой программы был Д.Стокмен –  директор Административно – бюджетного управления (АБУ) при президенте, отвечающего  за составление и исполнение федерального бюджета. Большая часть положений  программы была составлена в виде поправок к проекту федерального бюджета. Большая часть положений  программы была составлена в виде поправок к проекту федерального бюджета на 1982 г., направленного в  конгресс – в соответствии с американским законодательством – уходящей демократической  администрацией Картера. Прикидки Стокмена лучше всяких слов говорили о конечных целях “великого замысла” консерваторов. Целью Стокмена было – во что  бы то ни стало провести этот план через  конгресс, в котором тогда доминировали демократы.

В чем же состоял основной концептуальный замысел плана?

Федеральный бюджет предполагалось сбалансировать к 1984 фин.г. Это козырная карта республиканцев, против которой  противоположенной стороне фактически ничего не было возразить. Федеральный  бюджет мог быть сбалансирован трояко: либо федеральные расходы замораживались на показатели их доли в ВНП на уровне начала 80-х годов, а через 4 года к  нему должен быть подтянут показатель налоговых поступлений; либо брался среднеарифметический показатель между  уровнями расходов и доходов, и через  соответствующий период времени  расходы уменьшались бы, а налоги увеличивались бы примерно на 50%  по отношению к этому уровню (как доля в ВВП); и наконец, за контрольный мог быть взят показатель доходов, и вся тяжесть процедуры сбалансирования бюджета легла бы исключительно на расходные статьи.

Именно этот путь – самый  трудно реализуемый – и выбрала  рейгановская администрация. Бюджет намечалось сбалансировать на уровне 19,3% ВВП1. Главной задачей такого сбалансирования, Стокмен считал – сокращение федеральных расходов на социальные нужды. Но, однако, демократы, сохранившие контроль над палатой представителей, в прямом смысле этого слова легли костьми, защищая социальные программы – главный фактор их массовой политической базы в стране. Политической войны удалось избежать только потому, что произошло новое резкое увеличение бюджетного дефицита, когда конгресс дал зеленый свет и налоговой реформе, и наращиванию военных расходов; при этом демократам удалось сохранить темпы оста социальных расходов примерно на уровень предыдущего десятилетия. Результатом этого компромисса и стал “бюджетгый  Дюнхерк”, середины 80-х годов в 1983 фин.г. дефицит федерального бюджета достиг рекордного уровня за весь послевоенный период, скакнув с 2,8% ВНП в 1980 фин.г. до 6,3%. В абсолютном выражении он вырос почти в три раза – с 73,8 млрд. долл. до 207,8 млрд. долл1. После этого дефицита бюджета США, перевалив за уровень 200 млрд. долл.  (в 1985 фин.г. – 212,3 млрд, в 1986 фин.г. – 221,2 млрд), так и не опускались  ниже этой отметки в течение десятилетия. Пришедшая к власти в январе 1993 г. демократическая администрация Клинтона получила от республиканцев достаточно противоречивое наследие в бюджетно – экономической сфере.

С одной стороны экономика  США находилась на подъеме, который  продолжался не только в 1993 г., но и  в 1997 г., правда, резко замедленными темпами. С другой стороны, на новой  администрацией “повис” рекордный  в американской истории бюджетный  дефицит – в 1992т фин.г. – 290,4 млрд. долл. Неприятная особенность бюджетной  ситуации, унаследованной клинтоновской  администрацией, состояла в том, что  дефицит, автоматически увеличивая ежегодный размер государственную  долга.(в частности, в 1992 фин.г. долг федерального правительства составил астрономическую величину в 4 трлн. долл., или 67,4% ВНП), в какой-то момент мог спровоцировать резкое увеличение объема выплачиваемых по нему процентов (1992 фин. г. выплачиваемые нетто-проценты также достигли своего рекордного показателя в 200 млрд. долл., и на них пришлось 14,4% всех федеральных расходов ), объем  которых даже мог сравниться или  превзойти размеры самого дефицита, и тогда практически любые  мероприятия по уменьшению размера  дефицита уже не дали бы никакого реального  результата.

В феврале 1994г., администрация  Клинтона представила конгрессу  бюджетную стратегию и свою систему  бюджетных приоритетов, просчитанных вплоть до 1999 фин.г. Администрация не рассчитывала на полное устранение дефицита федерального бюджета, но считала для  себя выполнимым иметь во второй половине 90-х годов дефициты меньше 200 млрд. долл. ежегодно (в среднем 180 млрд. долл.).  К концу  90-х долг федерального правительства не должен был превышать 6,3 трлн. долл.2 , и администрация считала возможным удерживать его примерно на уровне 71-72% ВВП.

В итоге, за два года пребывания у власти администрации удалось  уменьшить дефицит федерального бюджета на 1/3 – в 1994 фин. г. он составил 202,3 млрд. долл. Правда, снижение дефицита было достигнуто не в последнюю очередь  за счет того, что реальные темпы  прироста ВВП (в неизменных ценах 1987 года) в 1993 году составили 3,1 %, а в 1994 – 4%, что является одним из лучших показателей в развитии экономики  США за последние 7 лет.

Следующий год, а именно 1997 фин. г., принес также снижение дефицита федерального бюджета, который составил – 193 млрд. долл. Однако, в начале 1997 года Бюджетное бюро конгресса опубликовало свой вариант прогноза дефицитов  федерального бюджета на вторую половина 90-х годов. Согласно его данным, даже при благоприятной экономической  конъюнктуре вплоть до 2000 года дефициты федерального бюджета будут составлять не менее 200-300 млрд. долл. ежегодно.

Что касается государственного долга то в середине 90-х годов   долг федерального правительства вплотную приблизился к отметке 5 трлн. долл., или около 85% ВВП.

Выводы: следует отметить, что государственные бюджеты западных стран с развитой рыночной экономикой продолжают оставаться хронически дефицитными. Однако в условиях относительно устойчивого экономического положения, динамично развивающейся экономики с устойчивыми и эффективными международными связями бюджетные дефициты (конечно, в допустимых границах) не рассматривается как крайне отрицательные финансовые показатели. В долг жили и продолжают жить многие экономически развитые государства. Так, например, в США в 1994 году дефицит бюджета составлял 203 млрд долл. А государственный долг был равен 4,6 трлн дол. На начало 1999 года государственный долг составил 6,8 трлн. долл. Но следует отметить разницу между государственным долгом РФ и государственным долгом США. В США – это, в основном, внутренний долг, и только 14% государственных долговых обязательств составляют внешний долг. В РФ, это, в основном, внешний долг. Если на 1 января 2002 года государственный внешний долг будет составлять 157 млрд долл, согласно статье 91 проекта федерального бюджета на 2001 год. А внутренний долг, согласно статье 80, –  575,7 млрд. рублей, что в  переводе по прогнозируемому курсу в 30 рублей за доллар, составляет 19,19 млрд долл. Следовательно, общий государственный долг будет составлять 157,00 + 19,19 = 176,19 млрд долл. А внешний долг РФ будет составлять 89 % государственного долга.

Проект бюджета на 2001 год  предлагается бездефицитным, хотя ликвидация дефицита достигнута частично за счет заведомого занижения части процентных платежей по долговым обязательствам правительства, приостановлением действия законодательных актов в связи  с тем, федеральным бюджетам не предусмотрены  средства на их реализацию. Таких актов 39 они приведены в приложении 5 к проекту федерального бюджета  на 2001 год. Доходы бюджета поддерживаются высокими ценами на мировом нефтяном рынке.

2.6. Основы организации бюджетного  процесса РФ.[12]

Ниже формирование федерального бюджета изложено в соответствии с положением Бюджетного кодекса РФ.

По результатам работы по формированию консолидированного федерального бюджета Министерство финансов РФ и  Министерство экономики РФ с привлечением других министерств и ведомств готовят Бюджетное послание Президента РФ. В случае необходимости Президент РФ вносит в этот документ отдельные коррективы. С Бюджетным посланием на очередной финансовый год Президент РФ выступает в Федеральном Собрании РФ и направляет его для опубликования в печати. Бюджетное послание включает:

• основные показатели социально-экономического развития РФ на планируемый год и  среднесрочную перспективу;

• сводный финансовый баланс в целом по территории РФ;

• основные направления бюджетной  и налоговой политики;

• проект консолидированного бюджета РФ;

• проект федерального бюджета;

•оценку результатов исполнения федерального и консолидированного бюджетов РФ за предыдущий год и истекший период года, предшествующего планируемому;

• другие показатели, положения, характеризующие стратегию и  объемы федерального бюджета на очередной  год.

Указанный этап прохождения  федерального бюджета носит далеко не формальный, “представительский” характер, как может показаться на первый взгляд. Важнейший финансовый документ страны – бюджет – вносится на рассмотрение депутатов Федерального Собрания РФ первым лицом государства. Это придает содержанию Бюджетного послания особую значимость, свидетельствует о том, что провозглашаемая концепция экономического развития страны одобряется Президентом и гарантируется им.

Рассмотрим основные этапы  формирования, рассмотрения, утверждения  и исполнения федерального бюджета.

Процесс формирования федерального бюджета начинается с Указа Президента РФ “О формировании федерального бюджета РФ и взаимоотношениях с бюджетами субъектов Федерации на ... год”, в котором регламентируются принципиальные положения финансово-бюджетной политики; особенности структуры бюджета на очередной год; организация взаимоотношений с территориями и другие позиции. Следующий документ – постановление Правительства РФ “О разработке прогноза социально-экономического развития РФ и проекта федерального бюджета на ... год”.