Контрольная работа по «Финансы»

Бюджетные средства в основном планируются и распределяются на основе корректировки ( индексации) расходов прошлых лет, без четкой привязки к целям и ожидаемым результатам расходования бюджетных средств. Методы программно-целевого планирования (в том числе – разработки и реализации федеральных целевых программ) в значительной степени носят формальный характер. Полномочия и, следовательно, ответственность администраторов бюджетных расходов при формировании и исполнении бюджета остаются ограниченными, отсутствуют институциональные стимулы для повышения эффективности бюджетных расходов и оптимизации бюджетной сети.

В рамках концепции «управления ресурсами» бюджет формируется путем индексирования существующих расходов по дробным статьям различных типов бюджетной классификации. При соблюдении жестких бюджетных ограничений обеспечивается сбалансированность бюджета и выполнение бюджетных проектировок. В то же время ожидаемые результаты бюджетных расходов не обосновываются, а управление бюджетом сводится главным образом к контролю соответствия фактических и плановых показателей расходов по статьям бюджетной классификации. Перераспределение средств между статьями и разделами не допускается или крайне затруднено, а остатки средств на бюджетном счете ликвидируются в конце года, что побуждает администраторов бюджетных расходов любой ценой обеспечить «освоение» выделенных средств. Преобладает внешний контроль, осуществляемый центральными или специализированными ведомствами.

Таб.1. Различия в методах бюджетного планирования

В рамках концепции «управления результатами» бюджет формируется исходя из целей и планируемых результатов государственной политики. Расходы имеют четкую привязку к функциям, программам, услугам, видам деятельности, при их планировании основное внимание уделяется обоснованию конечных результатов в рамках бюджетных программ с точки зрения экономической эффективности их достижения и социальной значимости. Расширяется самостоятельность и ответственность администраторов бюджетных средств: устанавливаются среднесрочные переходящие лимиты ассигнований с их ежегодной корректировкой, предоставляется возможность оперативного управления средствами (перераспределения между статьями бюджетной классификации и периодами расходов), лимитируется лишь общая сумма ассигнований (глобальный бюджет) на определенные функции и виды деятельности, предварительного подтверждения расходов в рамках установленных лимитов ассигнований не требуется. Приоритет отдается упреждающему внутреннему контролю, а ответственность за принятие решений делегируется на нижние уровни. Проводится мониторинг и последующий внешний аудит финансов и результатов деятельности. Оценка деятельности ведется по достигнутым результатам в соответствии с планами, сэкономленные средства (или часть их) могут быть использованы по усмотрению администратора бюджетных средств.

В настоящее время складываются благоприятные условия для ускорения бюджетной реформы, целью которой является создание условий и предпосылок для максимально эффективного использования бюджетных ресурсов в соответствии с приоритетами социально-экономической политики государства путем расширения самостоятельности и ответственности администраторов бюджетных средств в рамках четких среднесрочных ориентиров.

Понятие «бюджетирование» применяется для обозначения комплекса действий по подготовке проекта и исполнению бюджета, подведению итогов исполнения бюджета и контролю за расходованием бюджетных средств.

Значимость бюджетирования, ориентированного на результат, для современного этапа бюджетного и административного реформирования российской экономики будет более понятной, если проследить эволюцию принимаемых на федеративном уровне попыток систематизации государственных расходов. Лучше всего это можно проследить на основе анализа бюджетных посланий Президента РФ Федеральному собранию за ряд лет, поскольку именно в них производится ежегодная корректировка основных направлений бюджетного реформирования.

Еще в Бюджетном послании Президента РФ Б. Ельцина на 2000 год было заявлено: «В основу расходной части бюджета целесообразно закладывать концепцию бюджетной политики, базовыми параметрами которой стали бы конкретные характеристики тех рубежей, достижение которых государство обязуется, безусловно, обеспечить бюджетными ассигнованиями… Параллельно следует готовится к поэтапному внедрению иного подхода, основанного на отражении в названной концепции предлагаемых реальных результатов, достигаемых с помощью бюджетных расходов». Таким образом, идея результативного бюджетирования существует не более пяти лет. Следует отметить, что первая формулировка еще не носила конкретного характера, поскольку в ней речь шла о базовых параметрах. В то же время упоминаются реальные результаты, достигаемые с помощью бюджетных расходов, и это важно для зарождения идеи бюджетирования, ориентированного на результат.

На следующий 2001 год из Бюджетного послания Президента В. Путина следует: «Мы будем тратить деньги на учреждения социальной сферы таким образом, чтобы размер бюджетных расходов прямо зависел от конечного результата деятельности каждого такого учреждения». Так, идея бюджетирования, ориентированного на результат, продолжает формироваться. Предполагается, что государство будет не планировать, а отмерять денежные средства социальным учреждениям по мере оценки их результативности.

Дальнейшее методическое развитие идеи бюджетирования, ориентированного на результат, находим в Бюджетном послании Президента РФ В. Путина на 2002 год: «Расходная часть федерального бюджета должна стать инструментом достижения важнейших социальных и экономических целей. Для этого необходимо овладеть современными методами оценки рациональности бюджетных расходов, внедрять индикаторы результативности затрат государственных средств… Необходимо ускорить внедрение контрактных форм финансирования учреждений социальной сферы по принципу: деньги выделяются организации не потому, что она существует, а в зависимости от результативности ее работы». Следует отметить упоминание о необходимости овладения методами оценки рациональности, то есть разумности бюджетных расходов и использования индикаторов результативности в качестве конкретных показателей, которые могут применяться для определения затрат. Другими словами, в методическом плане произошло дальнейшее развитие идеи результативного бюджетирования, но только в аспекте бюджетных расходов.

В Бюджетном послании Президента РФ В. Путина на 2003 год предпринимается новая попытка детализации и пояснения идеи: «Необходимо создать систему планирования и мониторинга социально-экономической результативности бюджетных расходов с помощью качественных и количественных индикаторов -  как в отношении бюджетов всех уровней,  так и в отношении конкретных бюджетополучателей». Заявлено о необходимости создания не только системы планирования, но и системы мониторинга, то есть отслеживания в перспективе тех результатов, на которые предполагается сориентировать текущие бюджетные расходы. Высказывание о внедрении индикаторов конкретизируется до видов – количественные и качественные индикаторы. Наконец, детализация результативности касается не только уровней бюджетной системы, но и конкретных бюджетополучателей. По нашему мнению, именно в 2003 году окончательно определился новый подход к бюджетированию,  ориентированному на результат, отсутствовало только название новой бюджетной концепции.

Далее в Бюджетном послании на 2004 год наряду с программой сокращения перераспределяемых государством бюджетных ресурсов в идею бюджетирования, ориентированного на результат, внесены корректировки: «Уменьшение объема перераспределяемых государством финансовых ресурсов должно сопровождаться принятием адекватных мер по оптимизации бюджетных расходов, внедрению современных методов бюджетного планирования, ориентированных на достижение конкретных результатов и стимулирующих органы власти разных уровней и бюджетные организации к максимально эффективному использованию бюджетных средств».  Из вышесказанного следует, что оптимизацию бюджетных расходов, по нашему мнению, следует понимать как стремление к экономичности, то есть удешевлению бюджетных услуг.

В послании Президента РФ на 2005 год было сказано: «Основным принципом бюджетной реформы является переход от управления бюджетными затратами к управлению результатами. В целом правительству надо сформировать систему оценки планов и показателей работы всех органов исполнительной власти. И только на этой основе подводить итоги, делать выводы и корректировать политику по отдельным направления. В этой связи  основой формирования бюджета должны стать четко заданные цели проводимой политики и ожидаемые результаты». Как видим, на 2005 год стратегический курс бюджетной реформы оставался неизменным, но было и существенное отличие. Определен орган власти, ответственный за претворение в жизнь данного ориентира реформы – Правительство Российской Федерации. Постановлением Правительства РФ от 22.05.2004 № 249 была принята Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 гг., разработанная во исполнение бюджетных посланий Президента РФ, с учетом принципов реструктуризации бюджетного сектора. Концепция направлена на повышение результативности бюджетных расходов и оптимизацию управления бюджетными средствами на всех уровнях бюджетной системы Российской Федерации. Ценность данной Концепции состоит не только в раскрытии направлений и способов усовершенствования бюджетного механизма, но и в активизации деятельности всех участников бюджетного процесса по повышению отдачи от бюджетного планирования.

Бюджетное послание Президента России на 2006 год в очередной раз подтвердило тот факт, что реформирование бюджетного процесса в Российской Федерации – одно из самых важных направлений деятельности для Правительства России. Президентом были даны следующие указания: «…Активизация работы по совершенствованию механизмов применения программно-целевых методов при планировании и осуществлении бюджетных расходов. Практический переход к распределению бюджетных ресурсов между администраторами бюджетных расходов исходя из поставленных перед ними целей. Особое внимание необходимо уделить формированию системы реальных и объективных индикаторов достижения администраторами бюджетных расходов поставленных целей и решения определенных задач».

Итак, ядром новой организации бюджетного процесса должна стать концепция (модель) «бюджетирования, ориентированного на результат, в рамках среднесрочного финансового планирования», суть которой – распределение бюджетных средств между администраторами бюджетных средств и (или) реализуемыми ими бюджетными программами с учетом или в прямой зависимости от достижения конкретных результатов (предоставления услуг) в соответствии со среднесрочными приоритетами социально-экономической политики в пределах прогнозируемых на долгосрочную перспективу объемов бюджетных ресурсов.

В России реформирование бюджетного процесса предусматривается провести по следующим пяти направлениям, в рамках каждого из которых предусматривается решение своей частной задачи (таб. 2):

Таб. 2. Основные направления реформирования бюджетного процесса

Бюджетная классификация и бюджетный учет должны стать надежным и качественным инструментом, гарантирующим прозрачность деятельности органов власти и администраторов бюджетных средств и обеспечивающим необходимый объем финансовой информации на всех этапах бюджетного процесса – от анализа финансовых результатов деятельности за прошедший период, подготовки и представления проекта бюджета и его исполнения в течение финансового года до составления соответствующей финансовой отчетности.

Новая бюджетная классификация должна быть направлена на:

- переориентацию бюджетов  на достижение конечных результатов, в том числе путем повышения  самостоятельности и ответственности  участников бюджетного процесса  и администраторов бюджетных  средств;