Контрольная работа по «Финансы»

В соответствии с теорией получатели бюджетных средств используют следующие шаги для защиты прошлогоднего уровня финансирования: использование поддержки со стороны лиц, извлекающих выгоду из получаемых средств; установление хороших отношений с политиками, оказывающими влияние на составление планов; утверждение, что какое-либо сокращение расходов приведет к полной остановке реализуемых программ; отказ от принятия решения по сокращению средств, направляемых в ведомство.

Также сформулированы типичные методы,  с помощью которых осуществляется борьба за увеличение (по сравнению с нынешним уровнем) ассигнованных средств: утверждение, что новые задачи являются всего лишь продолжением предыдущих; округление «вверх» запланированных затрат; сохранение бюджета на нынешнем уровне при одновременном уменьшении количества статей расходов; запуск небольших программ, а затем увеличение финансирования по этим программам; согласие на временный статус начинающихся программ в надежде, что затем они станут постоянными; утверждение, что новая программа со временем начнет само-финансироваться.

Нормативный подход к планированию расходов бюджета основывается на выделении понятия нормативов расходов, благодаря чему расходы могут быть рассчитаны путем перемножения нормативов на количественные показатели (численность различных категорий населения, состав сети учреждений и т.д.). Нормы и нормативы, используемые в нормативном подходе к планированию расходов бюджета, классифицируются:

- по форме выражения: натуральные, абсолютные, относительные, стоимостные;

- по степени детализации: индивидуальные, комбинированные, укрупненные;

- по уровню применимости: народнохозяйственные, отраслевые;

- по методам установления: государственные, муниципальные;

- по мере удовлетворения  потребностей: минимальные, оптимальные

В тех же исследованиях приводятся следующие «конкретные методы» нормативного подхода:

- метод прямого счета;

- метод структуризации (составные  компоненты затрат социального  показателя);

- метод структуризации (составные  компоненты финансирования социального  показателя).

В рамках применения нормативного подхода в регионах используются нормативные подходы бюджетного планирования минимальных расходов местных бюджетов на основе нормативов подушевого финансирования потребителей бюджетных услуг. Однако проблема состоит в том, что сам этот норматив рассчитывается «от достигнутого», то есть затратным методом, и не может служить объективной оценкой необходимых финансовых затрат. Часто сами попытки реорганизации системы предоставления бюджетных услуг рассматриваются органами местного самоуправления, как реформирование сети бюджетных учреждений в рамках финансовых ограничений. В РФ нормативный подход к расчету расходов в большой степени определяется наличием системы государственных минимальных социальных стандартов, которые определяют минимальный уровень финансирования социальных расходов регионов.

Тем не менее, в последнее время озвучивается серьезная критика нормативного подхода и использования системы государственных минимальных социальных стандартов при расчете расходов бюджета. Предположенная законопроектом система формирования и исполнения минимальных государственных социальных стандартов, предусматривающая исключительные полномочия федеральных органов государственной власти по определению уровня финансирования бюджетных услуг  из бюджетов нижестоящих уровней, практически исключает участие региональных и местных органов государственной власти в процессе формирования собственных бюджетов, что противоречит самой сути федеративных отношений. В советской бюджетной системе натуральные нормативы  использовались для количественного определения минимального объема финансирования, требуемого для выполнения конкретных задач. Поскольку необходимо было ограничить возможность маневра для ведомств по конкретному расходованию выделенных им средств, то бюджетные нормы при советской системе не только облегчали составление бюджета, но и обеспечивали механизм контроля в процессе его исполнения. В мировой практике крайне ограниченное число стран помимо СНГ используют натуральные нормативы для целей формирования бюджетов, поскольку данный подход является очень дорогостоящим и трудоемким. Проводимая в настоящее время реформа бюджетной системы, особенно в части внедрения бюджетирования, ориентированного на результат, очевидно, заставит в значительной степени отказаться от системы минимальных государственных социальных стандартов. Тем не менее, значительные наработки в области расчетов расходов с применением нормативного подхода, могут быть полезны при расчете затрат на реализацию программ, направленных на достижение конечных результатов (в том числе и в социальной сфере).

Многолетнее (среднесрочное) планирование является техникой финансового планирования, которая расширяет горизонт планирования на несколько лет, что позволяет соотносить планируемый бюджет со стратегическими и тактическими целями государства.

Многолетнее финансовое планирование является важнейшим инструментом финансовой и экономической стабилизации, а также позволяет решать другие задачи, к которым относятся:

- проверка правительственных  и законодательных решений на  предмет соответствия среднесрочной  и долгосрочной финансовой стратегии  государства;

- обеспечение преемственности  бюджетного процесса и повышения  фискальной дисциплины;

- повышение прозрачности  и эффективности бюджетного процесса;

- экономия времени и  иных ресурсов, расходуемых на  составление проектов бюджетов.

Недостаток этого метода – его определенная негибкость. Преодолеть  этот недостаток можно следующим комплексом решений:

- создание стабилизационного  фонда на случай непредвиденного  ухудшения обстоятельств, перспективное  планирование формирования и  средств этого фонда;

- возможность пересмотра  показателей перспективных планов  по мере приближения будущих  периодов (в частности, составление  скользящих планов и скользящих  бюджетов).

- именно коррекция придает  процессу многолетнего планирования  необходимую связность и согласованность  во времени. Конкретные процедуры  пересмотра могут быть чрезвычайно  разнообразными.

Метод составления бюджета с нуля предполагает ежегодную верификацию и необходимость защиты всех программ, осуществляемых органами самоуправления.  Процесс планирования начинается с описания пакета решений», подготовленных руководителями подразделений местной администрации.  Это описание содержит классификацию важности отдельных заданий, размер финансирования, описание проводимой деятельности, обоснование связи осуществляемых действий с целями организации.  Оно содержит также анализ последствий возможного отказа от осуществления отдельных видов деятельности. Руководители отделов собирают описания деятельности, ранжированные по степени важности, проводят их повторное ранжирование и передают необходимую информацию лицам, ответственным за подготовку бюджета. Этот метод заставляет ясно формулировать иерархию приоритетов на каждом уровне организационной структуры местной администрации; если он последовательно реализуется, то бюджет будет составляться по принципу «снизу вверх», а не «сверху вниз» организационной иерархии.

Бюджет, основанный на показателях эффективности («Бюджет целей и эффективности») – это финансовый план органа местного самоуправления, подготовленный таким образом, что, прежде чем в него будут внесены расходы, администрация должна подготовить декларацию результатов программы и план оказания услуг, содержащие цели, способы их достижения и объективные показатели, позволяющие оценить ход реализации. Этот метод предполагает, что основным показателем, характеризующим выполнение бюджета, является достижение заданных измеримых параметров. Таким образом, бюджет играет роль источника средств и формулировки целей (показателей эффективности), что должно вести к повышению качества услуг при более низких ценах. Данный метод тесно связан с методом управления, называющимся «управлением по задачам».

Бюджет,  основанный на заданиях - это финансовый план органа местного самоуправления, подготовленный таким образом, что, прежде чем расходы будут внесены в план, администрация должна подготовить в виде бюджетных заданий подробные планы (в финансовом и натуральном выражении) того, что должны осуществить получатели бюджетных средств. Форма  бюджета, основанного на заданиях, позволяет описать расходы с точки зрения их вклада в достижение целей, поставленных органами самоуправления. При составлении бюджета основной акцент сделан на результаты, которые необходимо достигнуть, а не на освоение бюджетных средств. Программы, ведущие к сходным целям, расположены в таком бюджете рядом друг с другом, и конкуренция в борьбе за получение бюджетных средств,  способствует тому, чтобы проанализировать реально существующие альтернативы. Осуществление отдельных  программ часто требует более одного года, в связи, с чем планирование должно осуществляться на более длительную, чем один год, перспективу. Подход последовательного разделения текущего и инвестиционного бюджетов имеет следующие достоинства:

- задолженность может  быть позитивным явлением, но  она должна быть связана только  с финансированием капиталовложений, а не текущей деятельности;

- степень соответствия  текущих доходов текущим расходам  становится более прозрачной;

- улучшаются условия наблюдения  за тенденциями изменений текущих  расходов;

- инвестиционные программы  становятся более ясными;

- все перечисленные выше  преимущества облегчают осуществление  долгосрочного финансового планирования (прежде всего инвестиционного) и  контроль за реализацией инвестиционной программы.

Можно выделить следующие этапы развития концепции и практики применения программно-целевого бюджетирования на федеральном уровне:

- программно-целевой бюджет;

- система «планирование  – программирование – бюджетирование»;

- управление по целям;

- планирование бюджета  от нуля;

- бюджетное планирование, основанное на результативности;

- бюджетное планирование, основанное на методе начисления.

Рассмотрим подробнее ключевые концепции каждой из этих инициатив.

Программно-целевой бюджет построен на базе следующих принципов:

- формат бюджета переносил  акцент с затрат государственных  ресурсов на исполнение государственных  функций, осуществление деятельности  и достижение результатов;

- все данные о суммах, предлагаемых к финансированию, представляемые в разрезе министерств  и ведомств, по каждому министерству  или ведомству следовало представлять  в разрезе программ, подпрограмм  и видом деятельности;

- данные о структуре  расходов в разрезе видов затрат  также требовалось указывать, но  в качестве элементов программ;

- в первую очередь ставилась  задача структуризации деятельности  в разрезе программ, ориентированных  на достижение качественных целей, а во вторую очередь – подбора  адекватных количественных показателей  для измерения степени достижения  этих целей.

В результате внедрения описанной выше методологии бюджетного планирования были получены следующие результаты.

Положительный опыт внедрения методики:

- представление проекта  федерального бюджета конгрессу  в разрезе программ/видов деятельности  значительно повысило «читаемость»  и обозримость бюджетной информации, способствовало превращению бюджета  федерального правительства в  политический документ, связывающий  цели государственной политики  с затратами и показывающий, каким  образом планируемые государственные  расходы связаны с достижением  целей государственной политики;

- включение в проект  бюджета информации об ожидаемых  социальных и экономических результатах  деятельности министерств позволяет  усилить ответственность министерств  за достижение поставленных целей, повысить эффективность государственных  расходов;

- включение в бюджет  межведомственных программ позволяет  усилить координацию деятельности  различных министерств;

- подключение к работе  над проектом федерального бюджета  представителей законодательной  власти на стадии формирования  целей государственной политики  позволяет ввести обоюдную ответственность  за составление бюджета исполнительной  и законодательной ветвей, облегчает  прохождение проекта бюджета  в конгрессе.

Отрицательные стороны метода:

- информация о суммарных  затратах на реализацию программ, в разрезе которых представлялись  расходы министерств, в большинстве  случаев была недостаточной и  неполной, что давало искаженную  картину истиной стоимости достижения  намеченных результатов;

- данные, содержащиеся в  отчетах об исполнении программ, оказались не вполне сопоставимыми  вследствие того, что не были  выработаны единые принципы организации  управления программами и отражения  управленческих и иных косвенных  расходов в бюджетной классификации;