История финансовых реформ в России

Все сверхсметные кредиты, согласно Правилам, должны были утверждаться в том же порядке, что и сметные  назначения. Единственное исключение –«сверхсметные кредиты, требующие, по военным и политическим обстоятельствам, особой быстроты и тайны, испрашиваются непосредственными всеподданнейшими докладами генерал – адмирала и министров военных и иностранных дел».

В 1863г. были утверждены императором  и с 1866г. введены в действие, подготовленные той же Комиссией Правила о  порядке поступления государственных  доходов и производстве государственных  расходов. В правилах впервые последовательно  проводится принцип единства кассы. Все государственные доходы должны были сосредоточиваться в кассах Министерства финансов, т.е. в казначейских учреждениях, откуда и осуществлялась  в соответствии с учрежденными в установленном порядке кредитами финансирование всех расходов казны[80].

В 1868г. Департамент государственной  экономии Государственного совета получил  возможность составлять заключения по отчетам Минфина и Госконтроля  об исполнении государственной росписи и контролировать деятельность этих учреждений.

Бюджетная реформа была дополнена рядом нововведений в  налогообложении. Главным из них  стало введение акцизной системы  обложения питей и отмена откупов.

Винные откупа – это  система взимания косвенного налога, при которой отдаётся на откуп частным предпринимателям право торговли вином. Откупщики платили государству заранее оговоренную денежную сумму, получая право на откуп на публичных торгах. Винные откупа в России известны с 16 в. Существовали в течение 17 — 1-й половины 18 вв. наряду с винной монополией. Особое развитие получили в 18 в. (указы 1705—12 гг.). Массовое введение винных откупов последовало за указом 1765 г. В 1765—67 гг. были распространены по всей стране (кроме Сибири)[81]. Отдача на откуп (сроком на 4 года) вначале оформлялась по отдельным. питейным заведениям, позднее по уездам и губерниям (система винных откупов до начала 19 в. не распространялась на ряд западных, северо-западных, юго-западных губерний и Царство Польское, где право торговли вином сохраняли помещики и города). С 18 в. винные откупа явились одним из источников так называемого первоначального накопления капитала. На их основе складывались крупнейшие состояния многих представителей купечества (Яковлевых, Злобиных, Кокоревых и др.), обогащалось дворянство (Долгорукие, Гагарины, Куракины и др.). После попытки изменить в 1817 г. систему винных откупов (проект министра финансов Д. А. Гурьева) государство вновь вернулось к ней в 1827 г. В 1781 г. государство получало от винных откупов 10 млн. рублей, в начале 19 в. — около 12 млн. рублей (25% всех доходов), в 1859—1863 гг. — 128 млн. рублей (40% всех доходов)[82]. Винные откупа вызывали возмущение народа и привели к открытым выступлениям в 1858—59 гг. После реформы 1861 г. винные откупа были ликвидированы и в 1863 г. заменены другим видом косвенного налога — акцизом.

При проведении реформы  правительства поставило во главу  угла не только фискальный интерес, но и задачу уничтожения откупной системы  как источника разложения общества. Согласно введенному с января 1863г. “Положению о питейном сборе”, оптовая и розничная продажа вина могли осуществляться всеми желающими при соблюдении установленных правил. Цены на спиртные напитки могли устанавливаться свободно. Вместе с тем регламентация торговли была усилена, в частности вводилась норма продажи вина “в одни руки”[83].

Винокурение могло осуществляться как частными, так и казенными  заводами. Право на винокурение представлялось дворянам и чиновникам, а также в разных губерниях лицам различных состояний, состав которых определялся местными условиями. Питейный доход казны состоял из акциза и патентного сбора. Акциз исчислялся ежегодно с количества спирта и вина в пересчете на безводный спирт (алкоголь), которое должно было быть выкурено не винокуренном заводе, исходя из имеющегося оборудования.

Акциз вносился в уездные  казначейства заводчиками или оптовыми покупателями выкуренного вина и  спирта. Патентный сбор – хозяевами  заведений, где изготавливались и продавались напитки, произведенные из вина и спирта. От акциза освобождались вино и спиртсодержащие изделия, вывозимые за границу.

Общее управление делами возлагалось на Министерство финансов. Непосредственной заведование на местах – на акцизные управления(губернские и окружные). Права этих управлений были весьма широкими, а оплата служащих как правило, выше, чем в других казенных учреждениях.

Поступления питейного  дохода увеличивались главным образом  вследствие повышения размеров акциза (в 1865г, 1870г. и 1874г.) При этом с начала 70-х годов количество выкуриваемого спирта по официальным данным стало снижаться и составило в 1882-1883 гг. лишь 60% от уровня 1872-1873гг. Таким образом, среднедушевое потребление вина в царствование Александра II сократилось. Тем не менее, в мирные годы (1875-76гг. и 1880г.) питейный доход обеспечивал более 30% поступлений в казну. А в 1879 (военном) году питейный доход достиг 229,5 млн. руб., составив 35,6% обыкновенных доходов казны[84].

Одним из наиболее удачных  мероприятий финансовой реформы  была отмена винных откупов. Она привела  к успешной реорганизации такого важного для русского правительства  источника доходов, как налоги с питейной торговли. Следствием этой реформы явилась заметная переориентация предпринимателей (купцов и дворян) с такой сферы коммерции, как питейные откупа, на банковское дело, железнодорожное строительство, нефтяные промыслы, грузовые перевозки и др., т. е. на отрасли которые реально способствовали развитию экономики России, а также устранение источники коррупции среди чиновников, что, естественно, способствовало установлению правопорядка в стране[85].

Важную роль в продвижении  этой реформы сыграли такие люди, как великий князь Константин Николаевич и генерал Я. И. Ростовцев. Они смогли убедить императора в  том, что правительство должно заняться отменой откупов сразу после  отмены крепостного права. К 1860 году внутри правительства сложилась мощная коалиция, крайне отрицательно настроенная против винных откупов и вооружённая вескими аргументами в пользу необходимости покончить с ними. Вскоре эта коалиция одержала победу в Государственном совете, на рассмотрению которому император передал этот вопрос. И в ноябре 1860-ого года Государственным советом была создана специальная комиссия во главе с А. П. Заболоцким-Десятовским, которая занялась подготовкой основных положений реформы. Законопроект отмены винных откупов впервые был опубликован 4 июля 1861 года под названием «Положение о питейном сборе». Но несмотря на это проведение реформы было снова отложено, т. к. в 1862 году группой особо влиятельных откупщиков Министерству финансов было предложено построить 2800 вёрст железной дороги по всей стране в обмен на сохранение откупов[86]. Это предложение было отвергнуто только после того как Министерство финансов возглавил М. Х. Рейтерн, один из сторонников проведения реформ, которому удалось отговорить Александра II от этого не выгодного предложения.

1 января 1863 года русское  правительство ввело в действие  чрезвычайно сложный по своей  структуре закон, состоящий из 279 статей. Смысл долгожданного закона был весьма важным: правительство намеревалось изменить способ взимания налогов с виноторговли, и на смену запутанной системе винных откупов, пришла единая система налогообложения, при которой с винокуров взимались акцизы, а с оптовых и розничных продавцов патентные сборы[87].

Система налогообложения  в питейной промышленности и торговле до 1863 года была не просто сложной, она  имела ещё и ряд региональных особенностей. Два основных региона составляли: 30 великорусских губерний и Прибалтийские губернии + 16 западных губерний, которые пользовались особыми привилегиями, т. е. местная знать, а также некоторые другие группы лиц, например, казаки пользовались старинным правом свободного изготовления и продажи спиртных напитков («пропинационным правом»). В великорусских же губерниях правительство наоборот осуществляло сильный, как фискальный, так и политический контроль за изготовлением и продажей спиртных напитков. Система откупов была распространена здесь с 1767 года. Откупа являлись одной из разновидностей коммерческого предпринимательства: откупщики, обычно частные лица, заключали договор с правительством, по которому выплачивали ему установленную сумму, а взамен получали право взимать питейные сборы в свою пользу, получая прибыль от предоставляемой им монополии. В 1767—1863 годах налоги от питейной торговли составляли в среднем 33 % всех доходов правительства, а в 50-х годах 19 века эта цифра составила уже    40 %[88]. При этом сбор налогов с виноторговли обходился чрезвычайно дешёво, так как большую часть административных расходов откупщики брали на себя. Но наряду с многочисленными преимуществами существовали и серьёзные недостатки этой системы. Больше всего правительство было обеспокоено широкомасштабной коррупцией, порождённой винными откупами. Оно принимало ряд законов, которые регламентировали цены и качество продукции, но на деле не исполнялись, т. е. откупщики постоянно платили взятки чиновникам. Представляется вполне вероятным, что в конце 50-х годов 19 века откупщики давали большинству высших губернских чиновников такие взятки, которые практически равнялись жалованью, получаемому этими чиновниками от правительства . Это вызывало постоянное недовольство правительства. В 20-х годах 19 века система откупов была на короткое время отменена, после чего до конца 50-х годов велись дискуссии об её отмены, которая по значимости приравнивалась к отмене крепостного права.

Австралийский учёный Дэвид  Крисчн в своей статье «Забытая реформа: отмена винных откупов»[89] подробно описывает настроение, царившее в обществе после объявления правительства о грядущей отмене винных откупов. Когда правительство позволило прессе широко обсуждать предстоящие преобразования, масштабы коррупции в виноторговле сразу стали больной темой. Стало обсуждаться то, что прибыли откупщиков постоянно росли из-за того, что всё чаще использовали разбавление спиртных напитков или незаконное увеличение цен, как основной способ получения дохода, при этом доходы помещиков-производителей и правительства не увеличивались. По этой причине возросло недовольство среди откупщиков, которые ни за что не хотели расставаться с выгодным источником доходов. Но среди производителей и потребителей алкоголя недовольных было не меньше, т. к. первые хотели увеличить свои прибыли, а вторых не устраивали постоянный рост цен и постоянное снижение качества продукции[90].

Несмотря на то, что  новая акцизная система просуществовала  лишь до 90-х годов 19 века значение отмены винных откупов было огромным. Как я уже упоминал ранее, отмена откупной системы смогла уменьшить объёмы взяточничества среди чиновников, улучшить качество продукции. Дворяне, купцы и другие сословия были полностью отстранены от такой государственной функции, как сбор налогов, которым они занимались хотя и в косвенной форме. Отрицательным последствием этой реформы был очередной удар по дворянству, которому пришлось конкурировать с другими производителями, лишившись своих традиционных привилегий и рынков сбыта.

Ахиллесовой пятой государственных  финансов России А.Г. Коломиец считает  слабость прямого обложения, незначительная доля соответствующих поступлений  в доходах бюджета, а также  ограниченность базы как прямого, так  и косвенного обложения преимущественно  доходами земледельческого населения[91]. Правительство так и не нашло соответствующего времени и места замену подушной подати, которая продолжала существовать до 1885 года. В 1863г. в связи с введением обложения недвижных имуществ в городах была отменена только подушная подать с мещан.

Лишь отчасти удалась  реформа промыслового обложения. Согласно утвержденному в 1863г. «Положению о  пошлинах за право торговли и других промыслов», указанные пошлины взимались при выдаче документов, предоставляющих права занятия торговлей или промыслами. Размер пошлин варьировался в зависимости от вида торговой и промышленной деятельности, численности рабочих на предприятии и других условий. Приоритет, отданный такой бюрократизированной регламентации обложения определялся, прежде всего тем, что задача оценки доходности предприятий не нашла и, по-видимому не могла найти в тот момент удовлетворительного решения. В 1865г. поступления от сборов за право торговли достигли 9,6 млн. руб., а в 1876г. – 15,2 млн. руб. или 2,5% всех доходов казны[92]. Однако в последующие годы этот рост прекратился. Доходы бюджета от сборов за право торговли продолжали значительно отставать от роста доходов от торговых и промышленных предприятий.

Земская и городская  реформы поставили перед правительством вопросы о бюджетных правах земств и городов. В 1864г. одновременно с  введением в действие «Положения о губернских и уездных земских учреждениях», законодательство о земских повинностях было пересмотрено. Новообразованные земские учреждения были наделены правом по сбору и расходованию средств, производству заимствований[93].

Городское положение 1870г. более четко определило бюджетные  права городского самоуправления. Городской  думе предоставлялось определение  предметов городских расходов «В рамках дел по городскому хозяйству, обеспечению народного продовольствия, охранения народного здравия, участия в попечении о народном образовании» и утверждение городских смет. Думе предоставлялось право установления оценочного сбора с недвижимых имуществ, которому подлежали все недвижимые имущества, приносящие доход, не исключая и казенных. Размер сбора не должен был превышать 10% чистого дохода от недвижимости или 1% их стоимости (по усмотрению Думы). Городской думе предоставлялось также право установление сбора с документов на право торговли и промыслов, сборы с трактирных заведений, постоянных дворов и съестных лавок. Положение оговаривало, что установление новых сборов в интересах городского самоуправления возможно только в законодательном порядке. В 1871г. доходные поступления в городские бюджеты составили 19 млн. руб., при этом годовой доход, превышавший 200 тыс. руб., имели всего 10 городов[94].

Крестьянская, судебная, земская, городская реформы создали  в стране определенную систему гарантий имущественных прав для лиц, не принадлежавших к «благородному сословию».

Эти условия в сочетании  с относительно благоприятными внешнеэкономическими условиями и мерами прямой государственной  поддержки предприятий базовых  отраслей промышленности и железнодорожного строительства сыграли определяющую роль в промышленном подъеме второй половины 60-х начала 70-х годов. Локомотивом подъема стало железнодорожное строительство, масштабы государственной поддержки которого были увеличены.

Способы государственной  поддержки железнодорожного дела в  России были весьма многообразны. Железные дороги в период строительства и  в первые годы своего существования  доходов не приносили. Правительство  взяло на себя покрытие убытков и  выплату процентов держателей облигаций железных дорог. Одним из источников средств казны, направленных на финансирование железнодорожного строительства были деньги, полученные от продажи Аляски. Значительная часть железнодорожного строительства непосредственно осуществлялась на средства казны[95]. Казна предоставляла ссуды железнодорожным обществам и частным предприятиям, изготовлявшим рельсы и подвижный состав.