История финансовых реформ в России

Говоря о реформаторских возможностях российского самодержца, приходится констатировать, что преобразования Александра II — тот условный круг, выйти за который эта власть была неспособна. Более того, даже уже проведенные реформы в ходе их практического претворения и действия их юрисдикции оказались самодержавию не по мерке, и в 60-е и 70-е годы были сделаны некоторые дополнения к ним в сторону их ограничения[30]. Не развитие реформ вширь (территориально) и вглубь, как о том говорилось в момент их разработки и утверждения, а их урезание, расширение прав центральной власти, коронного начала — вот характерные приметы общего курса политики после принятия пакета реформ. Одно обстоятельство мешало самодержавию Александра II принять последствия реформ и идти далее: за пределами реформ начиналась область прерогатив самодержца, к которым он не собирался кого-либо подпускать. Сохранение собственной власти в прежних объемах было принципиальной установкой Александра II. Он во многом изменил свои взгляды в сторону либерализма, отказался от многих привычек и заветов отца, но не от принципа самодержавия.

В последние десятилетия перед  падением дома Романовых монархия в России все более превращалась в семейное правление с возраставшим влиянием императриц, великих князей и княгинь, претендовавших на участие в государственных делах. Истоки этого семейного правления находятся во времени царствования Александра II[31]. У Александра II было, как и у его отца, Николая I, три брата: Константин, Николай и Михаил. Два последних в момент воцарения Александра Николаевича еще только вступали в возраст совершеннолетия, зато великий князь Константин Николаевич, хотя и был моложе брата на 8 лет, являлся уже вполне сложившимся человеком, хорошо образованным (чему способствовал его наставник Ф. П. Литке), умным и деятельным. Отец поставил его во главе морского ведомства, и его честолюбивые устремления на первых порах дальше усовершенствования русского военного флота не простирались. После воцарения Александр II остро почувствовал необходимость в новых, молодых и энергичных государственных деятелях, которым бы он доверял и которые бы разделяли его представления о преобразованиях. Сначала он поддержал действия Константина Николаевича по преобразованию флота, его строительству и перевооружению. Морское министерство стало как бы визитной карточкой нового царствования, обещанием широкого спектра реформ. В 1855—1862 гг. Константин Николаевич был поистине правой рукой императора, разделял с ним все заботы по преодолению кризиса. Он был для Александра II человеком, с которым можно было по-семейному, не боясь огласки, обсуждать государственные дела[32]. Успехи главы морского ведомства были вполне очевидны, и к нему потянулись либерально настроенные чиновники и общественные деятели, которых он умело собирал в этом министерстве, ставшем своего рода питомником для выращивания кадров.

В 1857 г., осенью, Александр II, озабоченный  разработкой отмены крепостного права и не имевший возможности вникать в крестьянское дело повседневно, вывел Константина Николаевича из узковедомственной сферы и назначил членом Секретного комитета по крестьянскому делу, чтобы активизировать его деятельность. Участие Константина Николаевича в крестьянской реформе все либеральные историографы «эмансипации» считали первостепенным. Великий князь показал, что способен справиться с крупным государственным делом и потому стал для Александра II помощником, к которому император прибегал в ответственных случаях[33]. В 1862 г., когда горячей точкой стало Царство Польское, наместником туда был назначен Константин Николаевич, а после подавления восстания 1863 г., расправлялись с которым уже совсем другие люди, Александр II назначил Константина Николаевича на самый высший и ответственный в то время пост империи — председателя Государственного совета, доверив ему обсуждение и утверждение всех важнейших законопроектов будущих реформ. Великий князь сохранил свой пост, как и доверие императора, вплоть до гибели Александра II[34].

Самодержавие вступило в эпоху реформ со старым инструментарием и прежними кадрами. И то и другое было отчасти использовано, особенно на первых порах, отчасти обновлено. Главными рычагами власти в деле проведения реформ стали гласность, деятели второго эшелона бюрократии, невостребованные прежним режимом, дворянская интеллигенция, а также государственный аппарат.

Каждый раз, когда российское правительство  находилось на перепутье и размышляло о преобразованиях, оно отпускало цензурные поводья, нуждаясь и в представлениях об общественных настроениях, и в советах, хотя публично никогда в этом не признавалось.

Гласность обеспечила, и довольно быстро, гражданское просвещение общества, усвоившего проповедь либеральной публицистики, дала идеи бюрократии и толчок ее деятельности, в условиях гласности начали выявляться и потенциальные кадры реформаторов или их консультантов. Постепенно в режим интенсивной работы включалась и государственная машина.

Она была унаследована Александром II от предшествующего царствования и была приспособлена к особенностям политики и стиля работы прежнего монарха. После преобразований государственных учреждений, проведенных в начале XIX в. Александром I, они прошли период становления, обрастания традициями и формами в условиях текущей политики, когда от высшего и среднего слоя бюрократии требовалась лишь исполнительность. Очевидно поэтому, что изменившиеся обстоятельства должны были по крайней мере заставить власть приспособить государственные институты к решению новых задач[35]. Границы преобразования их были очерчены общей установкой Александра II на сохранение самодержавия в полном его объеме, это обрекало их не на радикальную реформу, а на поновление, модернизацию. В целом можно сказать, что власти потребовалось сначала приспособить государственные учреждения к режиму разработки реформ, а затем и строить их в соответствии с принятыми законами [36].

2. Основные  этапы финансовой реформы

2.1. Реформа  кредитных установлений

Финансовая реформа  была постепенной, сложной и неоднозначной. Преобразования в стране произошли  не в один день, и даже не за один год. К финансовой реформе можно отнести целый ряд законов, затронувших и налогообложение, и денежную систему, и банковскую деятельность: были отменены винные откупа, произошла денежная реформа, дворянам перестали выдавать льготные кредиты, расширилась сеть железных дорог и т. д.. Не все эти преобразования были успешными, но несомненно, что они дали толчок экономике России для перехода от феодального уклада к капиталистическому.

В третьей четверти XIX в. Министерство финансов играло важную роль во всех преобразованиях в России. Экономические условия во время царствования Алекандра II характеризовались переходом к новым рыночным отношениям[37]. Министерство финансов после Е.Ф. Канкрина с 1844 г. возглавлял Ф.М. Вронченко, который на пост министра был назначен за большую выслугу лет (он проработал в Министерстве финансов 34 года). Весной 1853 г. должность министра финансов занял П.Ф. Брок.

В конце 40-х годов положение  в стране изменилось. Неурожаи 1844, 1845 и 1847 гг. привели к тому, что значительно увеличились недоимки в казну[38].

Особенно ухудшилось финансовое положение в связи  с возросшими расходами в годы Крымской войны. Значительно возрос внутренний и внешний государственый долг. Инфляция, начавшаяся в период Крымской войны, затянулась на ряд десятилетий. Но выдержать все эти испытания финансовая система России смогла лишь благодаря порядку, установленному министром финансов Е.Ф. Канкриным.

Крестьянская реформа 1861 г. и последовавшие за ней реформы 1863-1874 гг. в области местного управления, суда, образования, а также в военном  деле и финансах знаменовали переход  России к новой цивилизации. Среди прогрессивно мыслящих людей сложился кружок молодых реформаторов. К этому кружку относился и будущий министр Михаил Христофорович Рейтерн[39].

Служебную деятельность он начал в Министерстве юстиции и Морском министерстве. Разделял взгляды молодых реформаторов, которые ратовали за либерализацию экономической политики и ломку крепостнических устоев в стране. В 1862 г. М.Х. Рейтерн возглавил Министерство финансов и выступил как сторонник экономического либерализма, но позже его позиция изменилась. Экономическая реформа сопровождалась финансовыми нарушениями, поэтому он развернул свою программу в сторону государственного регулирования.

М.Х. Рейтерн обновил  все управление финансами в соответствии с реформаторскими преобразованиями. Его программа капиталистической индустриализации страны предшествовала реформам С.Ю. Витте, имевшим ту же направленность, но нацеленным на экономическую сторону проблемы. Министерство финансов подготовило экономическую программу. М.Х. Рейтерн изложил свою концепцию в "Программной записке министра финансов Михаила Христофоровича Рейтерна". В 60-70-х годах XIX в., хотя и издавалось множество официальных документов, не существовало правительственной экономической программы. Поэтому долгосрочная ведомственная программа М.Х. Рейтерна, направленная на улучшение финансового и экономического положения России, представляла особый интерес[40]. Она включала: устранение неразменных бумажных денег, как главной помехи развития экономики и препятствия притоку иностранных капиталов; улучшение торгового баланса путем сокращения заграничных расходов и правительственных заказов, а также сокращения ввоза иностранных товаров; расширение сети железных дорог в стране; прекращение постройки железных дорог за счет государственных средств и передачу этого дела в частные руки; сокращение сметных расходов и восстановление сбалансированности бюджета.

Таким образом, Министерство финансов контролировало направленность всей экономической политики России (кроме аграрной).

М.Х. Рейтерн был автором  реформ, наметивших коренной поворот  в экономической политике после 1861 г. Лучшее средство для увеличения государственных доходов он видел в развитии производительных сил страны, но этому мешали огромные расстояния и отсутствие частного кредита. Для преодоления этого М.Х. Рейтерн предложил ускоренное развертывание железнодорожной сети по всей стране. М.Х. Рейтерн был хорошо известен за границей, поэтому уже через два дня после его назначения в Министерстве финансов появились иностранные банкиры с предложениями займов. При М.Х. Рейтерне было построено около 20 тысяч верст железных дорог, что расширило хлебную торговлю и производство[41].

Много внимания министр  финансов уделял развитию частного банковского  дела: был открыт первый частный  банк краткосрочного кредита, организовано Общество взаимного кредита, первый акционерный банк краткосрочного кредита, создана сеть коммерческих банков и частных земельных банков.

Итог своей государственной  деятельности М.Х. Рейтерн подвел в "Финансовом духовном завещании" (1877), в котором правдиво отразил  положение дел в стране.

М.Х. Рейтерн одним  из первых увидел и вскрыл отрицательные  стороны проводимых в стране реформ. Быстрое создание класса богатых  предпринимателей, железнодорожные  концессии и банковские операции породили массу злоупотреблений  и биржевую игру. Указывая на отрицательные стороны рынка, М.Х. Рейтерн заметил, что в условиях всеобщего развития частного предпринимательства вместе с действительно полезными предприятиями появляются фиктивные по своей сути[42].

Россия вышла из Крымской войны  с совершенно расстроенной финансовой системой. Закрытие для нее европейских  денежных рынков и невозможность  пополнить казну за счет займов привели  к опустошению металлического запаса, дававшего прежде возможность хождения и обмена наряду с бумажными деньгами и металлических, а также к усиленному выпуску кредитных билетов. При бюджете в 300—400 млн. руб. за 1855—1857 гг. было напечатано почти полмиллиарда кредиток (примерно 440 с лишним миллионов). Курс рубля упал, масса денег, не обеспеченных металлическим запасом, ставила перед российским Министерством финансов задачу стабилизации денежного обращения. В этом ведомстве ранее, чем где-либо, появляются на свет различного рода программные записки (Ю. А. Гагемейстера, А. М. Княжевича, Е. И. Ламанского), и в них формулируются необходимые финансовые перемены[43]. Свои коррективы в финансовую политику вносит и начавшаяся разработка крестьянской реформы: ставилась под сомнение будущность прежних банковских учреждений, выдававших кредиты под залог населенных крепостными земель. Ясно, что великие реформы не могли обойтись без крупных финансовых преобразований, однако случилось так, что от задуманной разносторонней реформы были осуществлены только ее элементы и потому почти никогда в перечне реформ не фигурирует финансовая, хотя была предпринята попытка ее выделить[44]. И уже к началу 1860-х годов обозначились контуры этой реформы: создание Государственного банка, гласность государственного бюджета, единство кассы, реформа налоговой системы с непременной ликвидацией архаичной подушной подати и переходом к современным формам обложений, укрепление рубля путем изъятия части бумажных денег и открытия свободного их обмена на металлические. Проведение финансовых преобразований происходило в обстановке внутреннего неспокойствия, периодических обострений внешнеполитического положения, потребности в чрезвычайных расходах, почти хроническом бюджетном дефиците. Поэтому многое из задуманного не было осуществлено. И все же каждое из финансовых преобразований может быть названо реформой.

Пожалуй, первым должно быть названо основание Государственного банка. Его устав был утвержден в мае 1860 г., и, по мысли законодателей, он должен был сосредоточить в своих руках всю кредитно-денежную политику. Но на первых порах его роль сводилась к тому, чтобы централизовать эту политику[45]. Государственный банк учреждался взамен множества прежних казенных банковских учреждений — сохранных казен, Государственного заемного и Государственного коммерческого банков. Банк должен был способствовать оживлению торговли, промышленности и сельского хозяйства предоставлением им кредитов и упрочить денежную систему. Однако средств на кредитование не было, это были задачи будущего. Считалось же, поскольку это была эпоха господства в стране идей экономического либерализма с проповедью преимуществ частного предпринимательства и свободы торговли (фритредерства), что проблема кредитов будет решена с помощью частных банковских учреждений, Государственный же банк пока не должен был ставить себе широких задач. Банк не получил права эмиссии, оставшейся в руках у казначейства, но должен был заниматься операциями с ценными государственными бумагами и покупкой-продажей драгоценных металлов. Большая роль отводилась банку и при будущем проведении операции обмена кредитных рублей на металлические. О том, что Государственный банк учреждается в эпоху переходную, свидетельствовал тот факт, что первым управляющим его был не новый человек, а А. Л. Штиглиц, придворный банкир. Через шесть лет на смену ему пришел Е.И.Ламанский, человек нового времени, близкий к новому министру финансов М. X. Рейтерну, член Географического общества и его Политико-экономического комитета, участник жарких экономических дискуссий предреформенного времени[46].

Жестокий урок Крымской войны заставил правительство искать пути ускорения  темпов экономического роста и ликвидации технической отсталости России. Реформаторское крыло правительства видело в развертывании железнодорожного строительства главное условие экономического роста, что соответствовало опыту ведущих для того времени индустриальных держав мира – Англии, Германии, США[47].

В январе 1857 года императорским  указом было утверждено Положение об основных условиях для устройства сети железных дорог и Устав Главного общества железных дорог, объединившего  видных русских и иностранных акционеров. Правительство надеялось, что иностранцы сумеют привлечь средства с заграничных рынков, и организовать строительство надлежащим образом. Обществу правительство дало гарантию получения чистого дохода в размере 5% годовых; предполагалось построить около 4 тыс. верст железных дорог.