История финансовых реформ в России

Подушная подать - это основной прямой налог в России 18—19 вв. Введён Петром I в 1724 взамен подворного обложения. Подушной податью облагалось всё мужское население податных сословий (все разряды крестьян, посадские люди и купцы). Введению подушной подати предшествовали переписи населения. Размеры подушной подати определялись суммой, необходимой для содержания армии. Первоначально размер подушной подати был установлен в 80 коп. в год с 1 души. По мере уточнения численности тяглого населения подушная подать была снижена для крестьян до 74 коп., затем до 70 коп. с 1 души. До 1782 г. раскольники платили подушную подать в двойном размере. Финансовые потребности государства, а также падение курса рубля вызвали увеличение подушной подати в 1794 г. для крестьян с 70 коп. до 1 руб. с 1 души мужского пола. В 1867 г. её размер в разных районах колебался от 1 руб. 15 коп. до 2 руб. 61 коп. Для купцов подушная подать в 1775 г. была заменена процентным сбором с объявленного капитала. В 1863 г. была отменена с мещан и цеховых (кроме Бессарабии и Сибири). В 18 в. подушная подать составляла около 50% всех доходов в бюджете государства. В 19 в. её доля упала в связи с развитием косвенного обложения. Огромная недоимка по подушной подати и отказы населения её платить привели к отмене подушной подати в Европейской России с 1887 г., в Сибири с 1899 г.

Выкупные платежи оставались наиболее тяжелой статьей крестьянских повинностей. В 70-е года недоимки по подушной подати и выкупной операции в среднем составили 22% к общему окладу этих платежей. В дальнейшем эта доля увеличилась[67].

Поставив размер выкупных платежей в соответствие полной сумме  крестьянских повинностей помещику, правительство сделало отчасти  бесполезным и либерализм основных начал крестьянской реформы, и многочисленные труды Редакционных комиссий. За эксперименты с ускоренным развитием акционерного капитала и введением свободного размена кредитного рубля на металлический  в полной мере расплатилось крестьянство как основное податное сословие. 

«В результате, - пишет  Коломиец: увеличение платежной способности крестьянства в пореформенный период продолжало отставать от увеличения налогового бремени, которое падало на крестьянина»[68]. Ценой этого увеличения стало ослабление воспроизводственного потенциала земледелия в центральных областях России. В 80-е и последующие годы правительство было вынуждено радикально изменить подход к выкупной операции и признать необходимость соизмерения размера платежей не со стоимостью крестьянских повинностей помещику до отмены крепостного права, а с реальной платежной способностью крестьян.

2.2. Бюджетная реформа.

К сожалению, в нашей литературе мало отмечена бюджетная реформа Александра II: в январе 1862 г. российское правительство впервые допустило гласность относительно святая святых власти, опубликовав государственный бюджет, точнее — роспись государственных доходов и расходов. Распоряжение императора о ежегодной публикации бюджета к всеобщему сведению было сделано в форме указа 1 января 1862 г. Более того, в приложении к первому номеру новой правительственной газеты «Северная почта», созданной новым министром внутренних дел, было напечатано официальное сообщение о подготавливаемых реформах суда, городской и земской полиции, народного образования, о новом порядке составления, рассмотрения и утверждения государственного бюджета, а также преобразовании государственной и удельной деревни на основе Положений 19 февраля[69].

Впервые российский подданный получил  признание своего права знать (пока не участвовать в формировании — кроме как уплатой податей) сумму налоговых поступлений и статьи и суммы расходной части. Публикация предполагала не только осведомление граждан, но и — в условиях быстро развивавшейся периодики — еще и участие в обсуждении бюджета, правда, уже свёрстанного[70].

Вообще же обнародование  бюджета, подготовленное еще в недрах Министерства финансов, которое возглавлял А. М. Княжевич, было лишь частью обширной реформы всей финансовой системы. Совершенно ясно, что преобразования в России должны были начаться с немедленных действий по упрочению ее финансового положения.

Следует отметить, что в документах бюджетной реформы, проведенной в 60-е годы XIX столетия впервые в законченной форме воплотились принципы рациональной организации бюджетного процесса и ведения бюджетного хозяйства[71]. Эти принципы сохраняют свое значение и по сей день.

Подготовка реформы  была проведена созданной в 1858г. Комиссией для разработки сметных, кассовых и ревизионных правил. Автор  реформы В.А. Татаринов поставил цель максимально централизовать все государственные средства.

В ноябре 1858 г. по указанию совета министров, руководимого Александром II, была создана комиссия для перестройки  финансов. Ее председателем был назначен А. Д. Гурьев. В комиссию вошли инициатор  реформы В. А. Татаринов, министр финансов А. М. Княжевич и ряд других высших сановников предреформенной России[72].

Через полгода комиссия Гурьева закончила свою деятельность, утвердив основы преобразования бюджетного дела, предложенные Татариновым. Последнему было поручено также развить принятые положения и разработать законодательный и циркулярный материал, необходимый для перестройки бюджетно-сметного дела и контрольных органов.

22 мая 1862 г. Александр II утвердил  новые «Правила о составлении,  рассмотрении, утверждении и исполнении  государственной росписи и финансовых  смет Министерств и Главных  Управлений», предусматривавшие  прежде всего осуществление принципа  бюджетного единства. Отдельным ведомствам и министерствам предлагалось составлять сметы ежегодно по установленной форме. При утверждении смет следовало принимать во внимание итоги исполнения бюджета в предшествовавшем году.

До финансовой реформы  в государственной росписи указывалась только общая сумма доходов и расходов каждого ведомства и министерства. Распределение этих расходов на различные нужды было предоставлено на усмотрение руководителей ведомств. Средства отпускались валовыми суммами и хранились в ведомственных кассах. В отличие от такого порядка, порождавшего полную бесконтрольность и произвол, новые правила требовали, чтобы каждое управление и министерство представляло подробно разработанные сметы с указанием отдельных статей и параграфов. Таким образом, министерство финансов получало возможность более детально разбирать и устанавливать размеры расходования государственных средств на различные нужды. После утверждения бюджета распорядители ведомств обязаны были строго руководствоваться утвержденной номенклатурой расходов. Бюджетная роспись включала все виды государственных доходов и расходов. Особые капиталы и доходы были изъяты из ведения отдельных министерств и учреждений и переданы только министерству финансов[73].

Наряду с бюджетным единством  комиссия разработала практические мероприятия, ведущие к осуществлению  единства кассы. Все государственные  доходы сосредоточивались в кассах государственного казначейства. Расходы  производились из этих же касс в соответствии с бюджетными сметами и кассовыми расписаниями. По всей России вводилась единая система бюджетного учета и отчетности[74].

Реализация положений, разработанных Татариновым встретила сопротивление со стороны ряда ведомств и министерств, не желавших отказаться от собственных внебюджетных капиталов и боровшихся с установлением более действенного контроля за расходованием государственных средств. Главными противниками всяких изменений оказались министр государственных имуществ М. Н. Муравьев и обер-прокурор Синода граф Толстой.

Существовавшие до тех  пор особые ведомственные кассы  были упразднены. Наряду с этим создали  новую разветвленную сеть местных  касс государственного казначейства[75]. Опасаясь крутой ломки существовавшей финансовой системы и проводя все реформы медленно, царское правительство растянуло намеченное преобразование кассового дела на ряд лет. По указанию Александра II в 1864 г. было разрешено лишь в виде опыта осуществить единство кассы в Петербурге. В 1865 г. новые кассовые правила ввели в 12 губерниях. Создание широко разветвленной системы касс государственного казначейства и повсеместная реформа кассового дела во всей империи были завершены лишь к 1868 г.[76]

Помимо бюджетного и  кассового единства, финансовая реформа 1862 г. провозгласила принцип гласности бюджета. Царское правительство вынуждено было пойти на этот шаг, чтобы повысить кредитоспособность России на международном денежном рынке. Заграничные банки, к которым все чаще оно обращалось, хотели быть осведомленными в его финансовых делах.

В специальном представлении  комитету финансов в феврале 1861 г. министр  финансов Княжевич так мотивировал  необходимость установления гласности  бюджета: «В сих обстоятельствах, к  поддержанию нашего государственного кредита на иностранных биржах не представляется иного надежного способа, как принятие по примеру других европейских государств, постоянное в финансовой системе правило, чтобы годовая роспись государственных доходов и расходов была обнародована ежегодно к общему сведению»[77]. Эта мера показала бы иностранным капиталистам, что расходы не превышают ресурсов государства, что доходы вполне обеспечивают точное исполнение всех обязательств, принятых на себя казной, и что правительство неуклонно и добросовестно стремится к улучшению государственных финансов.

Комитет финансов согласился с мнением о необходимости  публикации бюджетных росписей и  в декабре 1861 г. принял об этом специальное  решение, которое затем было утверждено Александром II. С 1862 г. государственный бюджет стал гласным: годовые росписи публиковались в русских и иностранных журналах. В России бюджетная роспись 1862 г. впервые была опубликована в журнале «Северная почта». В последующие годы такая публикация производилась и в других русских газетах и журналах.

Важной частью финансовой реформы 60-х годов было преобразование системы государственного контроля по новому положению, разработанному   В. А. Татариновым. Государственный контроль превращался в единый ревизионный орган, имеющий право документальной проверки всех государственных (как центральных, так и местных) учреждений, в том числе и снабжающих армию. На местах были созданы контрольные органы: губернские контрольные палаты и их отделения. Это давало возможность установить более быстрый и действенный контроль за расходованием государственных средств, чем в дореформенный период. Был установлен контроль и за получением некоторых видов государственных доходов (питейного, сахарного, от почтового ведомства и др.). По новому положению на государственный контроль возлагалась также задача предварительного рассмотрения годовых смет, представляемых ведомствами при составлении бюджетной росписи, и годового отчета об исполнении государственного бюджета[78].

Реформа 1862 г. в области  государственного контроля, таким образом, представляла собой некоторый шаг  вперед. Она в какой-то мере способствовала ослаблению того произвола в расходовании государственных средств, который был характерен для николаевской России.

Консервативные министры Александра II добивались значительного  ограничения первоначального проекта  Татаринова о преобразовании контрольного дела. Особенные нападки вызвал принцип предварительного контроля. Еще при обсуждении данного вопроса в комиссии под председательством Гурьева большинство министров высказывалось против предварительного контроля и требовало существенного ограничения этого принципа. Комиссия приняла решение, по которому государственному контролю было предоставлено право не приостанавливать, а обжаловать перед руководителями центральных ведомств неправильные распоряжения о расходовании государственных средств. Однако и такое половинчатое решение не удовлетворяло консервативных царских министров. Министр финансов Рейтерн также считал предварительный контроль неосуществимым. При окончательном утверждении реформы Александр II исключил раздел, посвященный предварительному контролю.

В организации государственных  финансов на место архаического принципа специализации доходов (когда каждая расходная статья обеспечивалась собственным доходным источником) был последовательно проведен принцип специализации кредитов (строгое целевое использование ассигнованных в соответствии с утвержденными сметами средств, полученных за счет поступления государственных доходов, без различия источников этих доходов)[79].

Правила устанавливали  новую схему бюджетного процесса. Каждое министерство и главное управление ежегодно должно было составлять «об ожидаемых по его ведомству доходах и предстоящих ему расходах финансовые сметы по особо установленным формам». Далее сметы препровождались в Министерство финансов, Государственный контроль и Государственный совет. Минфин проверял сметы и составлял государственную роспись доходов и расходов. После чего министр финансов составлял соображения о статьях расходов, которые могут быть сокращены, и об источниках покрытия предстоящего дефицита. Государственный контроль по всем сметам производил проверку сметных предположений против действительного исполнения предыдущих смет. Департамент государственной экономии Государственного совета по получении от Минфина и Госконтроля смет и замечаний на них, рассматривал эти документы в совместном заседании с министрами «по части коих последовали замечания», и составлял собственное заключение. Последнее выносилось на общее заседание Государственного совета. После рассмотрения росписи Госсоветом, она поступала на утверждение.

Утвержденная императором  государственная роспись (прежде составлявшая государственную тайну) подлежала  обнародованию.