Государственный и муниципальный финансовый контроль

Для государственного и муниципального контроля нужно содержательно определить исходные условия, параметры, соблюдение которых позволит оценивать результаты проверки как достаточно надежные и достоверные. Понятно, что условия, объемы, масштабы, временные интервалы будут разными для различных объектов проверки — федерального бюджета, бюджета субъекта Федерации, национального проекта, целевой программы, сметы бюджетного учреждения. Многообразие учреждений — получателей бюджетных средств предопределяет неодинаковость полноты и периодичности их проверок. Должны быть адекватные специальные способы проверки и в тех случаях, когда ассигнованные средства уходят за пределы бюджетной сферы в интересах решения государственных задач.

В равной степени неопределенность относится к методике выбора объектов для проверки. Научно обоснованных критериев, содержательных требований, закрепленных в законодательных актах по полноте и периодичности проверок, их содержанию, выбору объектов и срокам ревизий, масштабу охвата финансовых операций и израсходованных сумм, признакам их выбора для анализа и т.д. не существует. Программы проверок составляются по усмотрению проверяющих, зачастую, что называется «на глазок».

Переход на единую методическую платформу и стандартные регламенты, инструкции для работы всех надзорных органов как федерального, регионального, муниципального уровня, так и внутриведомственных - одна из стратегических задач развития всей системы госфинконтроля на ближайшие годы. Параллельно нужно нала­дить обмен информацией между этими органами, увязать планы их работы,  выровнять  санкции,  применяемые  на разных уровнях,  и обеспечить их безусловное применение. Необходимо создать единую базу данных о нарушениях финансово-бюджетного законодательства и нарушителях, конкретных должностных лицах.

Следующее стратегическое направление - определение стандартов внутреннего финансового контроля в государственных компаниях, корпорациях и автономных некоммерческих организациях, таких как Российская академия наук, а также обеспечение доступа к результатам работы систем внутреннего финансового контроля для чиновников и граждан.

Кроме того, следует дополнить фиксацию нарушений рекомендация­ми о правомерных и эффективных путях устранения злоупотреблений, по­скольку сейчас контролерам зачастую приходится сталкиваться с тем, что устранение ошибок также осуществляется с нарушением закона.

Необходимо также доработать и использовать единый классификатор признаков финансовых нарушений с целью обеспечения единства правоприменения на всей территории России;

В отсутствии критериев полноценности результатов проверок, а не только в степени добросовестности и квалификации работников базовая причина распространенного в контрольной практике казуса, когда проверяющие могут обнаружить нарушения, а могут и пройти мимо них, когда повторная проверка находит то, что не увидела предыдущая.

Постоянной темой дискуссий остается соотношение внешнего и внутреннего контроля. Требования к наличию, осуществлению и результативности деятельности органов внутреннего контроля, особенно в бюджетных организациях, формальны и поверхностны. Во многих учреждениях таких органов по-прежнему просто нет.

В связи с этим нуждается в глубоком анализе сумятица, произведенная в контрольном деле административной реформой. Лишение министерств права контроля и создание специализированных, но подчи­ненных министерствам служб, наделенных контрольными функциями, привело к ослаблению внутриведомственного финансового контроля, который и до того не отличался стройностью организации, повсеместностью и действенной результативностью.

Правильная   организация   системы   органов   государственного финансового   контроля   также    является    непременным условием эффективности его осуществления. Нечеткое разграничение полномочий, неоднозначно поставленные задачи, отсутствие взаимодействия между органами  не  способствуют успешному  функционированию  данного института. Для реализации государственного финансового контроля необходимо создание системы взаимодействующих органов, наделенных полномочиями по проведению соответствующих мероприятий.

Отметим, что нормы Бюджетного кодекса предлагают рамочное регулирование, обозначают лишь основные направления работы и пред­полагают принятие дополнительных нормативных актов для более подроб­ной регламентации деятельности контрольных органов.

Не существует достаточного правового регулирования вопросов государственного финансового контроля, не уточнены формы и порядок осуществления полномочий различных органов. Таким образом, необходимо разработать ряд, подзаконных актов, наличие которых позволит усовершенствовать систему проводимых мероприятий.

Отсутствие ясной и четко урегулированной системы органов финансового контроля обусловило как пробелы в некоторых сферах финансового контроля, так и дублирование функций различными органами.

Наиболее серьезные проблемы возникают при взаимодействии Феде­ральной службы финансово-бюджетного надзора и Счетной палаты РФ. До сих пор среди ученых и чиновников идут споры по поводу того, какой орган важнее и как между ними распределить полномочия. Некоторые специалисты утверждают, что объективный финансовый контроль может осуществлять только Счетная палата как единственный независимый орган, однако нельзя забывать о ее подотчетности Федеральному Собранию Р.Ф. С нашей точки зрения, правильным было бы установить более четкую регламентацию и разграничение полномочий двух органов, определить приоритетные и исключительные направления деятельности каждого из них. С другой стороны, необходима координация деятельности Счетной палаты РФ и Росфиннадзора.

Кроме того, остро стоит проблема недостаточно четкого разграниче­ния полномочий между другими органами финансового контроля и несовершенства механизма взаимодействия между ними. Задачи органов государственного финансового контроля неконкретны, границы их ответственности размыты, а деятельность координируется слабо. Специалистами единогласно признается необходимость создания единой концепции и системы государственного финансового контроля. Принятие соответствующего законодательного акта позволило бы унифицировать порядок проведения финансового контроля, разграничить и четко определить полномочия различных органов, избежать как пробелов в осуществлении финансового контроля, так и дублирования полномочий различных органов. Необходимо обеспечить эффективное взаимодействие с органами финансового контроля как федерального, так и регионального и местного уровней. Должны развиваться взаимоотношения и с иными орга­нами государственной власти.

Описанные проблемы характерны для всех финансово-контрольных органов РФ на данном этапе развития, и решать их нужно на уровне системы государственного финансового контроля, а не отдельного органа. Цель же конкретного органа государственной власти состоит в четком выполнении его задач в соответствии с едиными стандартами и при строгом соблюдении законодательно установленных правил и ограничений.

Применительно к контрольной деятельности в финансовой сфере широко и многовариантно используется понятие «эффективность».

Эффективность финансового контроля предполагает двойственное толкование: с одной стороны, эффективность использования бюджетных средств, с другой - эффективность методов государственного финансового контроля.

Разнообразные попытки определить эффективность деятельности органа государственного или ведомственного финансового контроля оказываются продуктивными только в одном случае. Когда выявлены нарушения, измеримые в денежных единицах, а незаконно израсходованные средства возмещены полностью или хотя бы частично.

Эффективность методов государственного финансового контроля в большей степени обусловлена системой его организации. Мерой эффек­тивности служит отношение результата (эффекта проверки) к затратам, связанным с получением этого результата. В связи с этим необходимо научиться прогнозировать ситуацию с минимальными погрешностями, контролировать эффективность принимаемых решений с точки зрения экономической или социальной выгоды в настоящее время и в перспективе, даже если решения принимаются в рамках действующего законодательства. Это новый подход к государственному финансовому контролю, и он должен иметь соответствующее законодательное обеспече­ние, которого сегодня нет.

Определение эффективности использования бюджетных и иных средств их получателями, распоряжения государственной или муниципальной собственностью - одна из основных задач органов конт­роля. Проведенная в стране бюджетная реформа, переход от «освоения» бюджетных средств к получению общественно значимых результатов от их использования потребовали конкретных подходов к оценке эффективности расходования бюджетных средств со стороны контрольных органов. Очевидно, что это выходит за пределы задач, непосредственно решаемых органами контроля. Устанавливать показатели эффективности расходования бюджетных средств ревизоры неправомочны. Но в их отчетах формулировка «средства израсходованы неэффективно» довольно часта, поскольку они обязаны давать такие оценки. Обосновывать их приходится либо примитивным сравнением цен, либо надуманными конструкциями. Это неубедительно и неконструктивно. Сегодня нужны научно обоснованные, законным путем утвержденные показатели эффективности расходования бюджетных средств во всем его много­образии. Контролеры могли бы применять их как ориентиры или нормы.

Решение названных и оставшихся за рамками работы проблем потребует времени. Научная дискуссия имеет обычно тенденцию к
бесконечности. Тем не менее, было бы полезно выбрать некий критерий,
позволяющий на какой-то стадии изучения считать вопрос решенным.             

Следует отметить, что особая актуальность проблемы развития и совершенствования ГФК в современных условиях, недопустимые (с точки              зрения необходимости   укрепления   российской   государственности) недостатки ГФК,  а также  стремительность  происходящих  в  мире              социально-экономических   трансформаций   (глобализация   и   т.   д.)              обусловливают необходимость начать осуществление преобразований              российского ГФК как можно раньше. По большому счету реформа ГФК              уже начата одновременно с процессами социально-экономических реформ        в нашей стране, реформ, составляющих государственное устройство.       

Реформа ГФК уже идет, и процесс этот может так и не привести к необходимым  результатам,   к  образованию  целостной  эффективной контрольной системы, так как для него характерны недостаточная целенаправленность и односторонность, а также стихийность, т. е. отсутствие четкой стратегии, основанной на соответствующей достаточно продуманной концепции.

Но прежде чем принимать те или иные программы, необходимо разработать концепцию развития системы российского ГФК в целом. То есть любые локальные (в рамках отдельных органов) программы должны базироваться (и  конкретизировать)  именно на единой  комплексной (согласованной со всеми основными органами ГФК как по линии законодательной, так и по линии исполнительной власти, а также органами президентского контроля) программе организации и развития системы ГФК в целом. Иначе нарушается сама логика системы (вначале должен быть разработан общий — хотя бы в общих чертах — план системы, а уже затем — более конкретные планы ее отдельных звеньев). Следует отметить, что любая реструктуризация органов контроля (будь то создание новых органов или переподчинение уже существующих) на первых порах будет иметь определенные трудности организационного характера: необходимо достаточное количество квалифицированных кадров, их адекватное финансовое обеспечение, возникают проблемы материально-технического и транспортного обеспечения, проблема рабочих помещений, необходима значительная корректировка существующей нормативной базы, методологическое обеспечение и многое другое. Поэтому реорганизацию ГФК необходимо осуществлять постепенно на протяжении ряда лет. Резкие же шаги в этом плане вообще чреваты остановкой хода достижения целей ГФК, а также утерей государственных ресурсов в результате незаконных действий различного рода нарушителей, которые могут воспользоваться слабыми местами в контрольной системе. Иными словами, реструктуризацию ГФК необходимо проводить синхронно с изменением функций управленческих звеньев в части контроля.

Общей целью единого механизма государственного финансового контроля является обеспечение четкого, бесперебойного функционирования каждого органа управления, каждого должностного лица, аппарата государственного управления в целом на основе соблюдения законодательства, определяющего их задачи, функции и правомочия.

Итак, реформирование ГФК должно быть приоритетной задачей, так как оно не только имеет особо большое значение в социально-экономическом плане, но и играет первостепенную роль в становлении нового демократического государства.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Существует крайне мало работ, содержащих анализ как настоящей ситуации с ГФК в России, комплекса действующих правовых норм, его методологии, так и проблем его развития и совершенствования. В основном освещаются лишь отдельные вопросы (в частности, организация деятельности тех или иных органов ГФК). Фиксация же авторов на каких-то отдельных моментах, узкой тематике хотя и вносит определенный вклад в развитие той или иной темы ГФК, но в то же время, по моему мнению, не способствует широкому, комплексному и системному взгляду на всю проблему в целом, т. е. охвату всей системы.

В данной работе были рассмотрены основные вопросы, касающиеся ГФК: содержание, понятие, принципы ГФК; виды, формы и методы проведения ГФК, его правовые основы; систему органов, осуществляющих ГФК и функции основных из них; и др.

В последние десятилетия значение ГФК явно недооценивалось. Хотя отдельные ученые и обращали внимание на необходимость реструктуризации и усиления ГФК, приведения его в настоящую упорядоченную систему, но комплексных предложений на этот счет, за редким исключением, не выдвигалось, кардинальных системных мер по совершенствованию ГФК не принималось.

Государственный финансовый контроль в современном мире вы­ступает непременным атрибутом всей системы государственного управ­ления и важным направлением политики. Проблемы развития и совер­шенствования финансового контроля особенно актуальны в Российской Федерации: этот институт требует более четкого нормативного регулиро­вания, создания действенной системы государственных органов финансового контроля.

Современная российская наука о ГФК располагает разрозненным и нередко противоречивым материалом, не соединенным продуманной концепцией. Следует также отметить, что предложенные учеными теоретические и практические решения тех или иных государственных вопросов, в том числе и вопросов становления и функционирования органов ГФК, должны быть адекватны политической реальности, а это очень сложно в условиях стремительных перемен, происходящих сегодня в России.