1. Общая характеристика
финансов и государственного
финансового контроля 1.1 Социально-экономическая
сущность и функции финансов
Финансы (от лат. financia —
наличность, доход) — совокупность
всех материальных ресурсов, находящихся
в распоряжении отдельных лиц,
организации, бизнеса или государства.
Существует также обширная одноимённая
наука — финансы. Само слово
финансы часто используется в
быту для обозначения денег. Глагол
финансировать означает «снабжать
деньгами»[2].
По мнению П.М. Годме,
финансы представляют собой экономические
отношения, связанные с формированием,
распределением и использованием
централизованных и децентрализованных
фондов денежных средств в
целях выполнения функций и
задач государства и обеспечения
условий расширенного воспроизводства[3].
По своей природе
финансовое право относится к
разряду дисциплин государство-ведческих.
Нет лучшего способа управлять
государством, как управлять с
помощью денег. Регулируя и направляя
потоки денежных средств, оно
содействует развитию тех или
иных областей хозяйства или,
наоборот, сокращает и даже может
полностью свернуть отдельные
области деятельности. Финансы, по
образному выражению, — это кровеносная
система государства. При их нехватке
целые сферы деятельности начинают
задыхаться и перестают удовлетворять
запросы общества и государства.
Таково сейчас положение науки,
культуры, образования и других
отраслей.
Вопрос о месте финансового
права как самостоятельной отрасли
в системе советского права
является предметом дискуссии
на протяжении целого ряда
лет и практически был решен
в конце 60 — начале 70-х годов. О
том, что финансовое право является
самостоятельной отраслью права,
в 50-е годы писала P.O. Халфина, считая,
однако, что последнее выделилось
из государственного и административного
права. Это положение, сформулированное
P.O. Халфиной в <metricconverter productid=«1952 г»
w:st=«on»>1952 г. разделяли Б.Н. Иванов,
М.И. Пискотин, С.Д. Цыпкин. Финансовое
право признавали самостоятельной
отраслью права Е.А. Ровинский, М.А.
Гурвич, С.И. Вильнянский, Н.И. Химичева.
О том, что финансовое право
является самостоятельной отраслью
и относится к публичному праву,
говорит и буржуазный теоретик
финансового права П.М. Годме. Хотя
он и считает, что финансовое
право выделилось из государственного
и административного права, но
в своей книге «Финансовое
право» обращает внимание на
следующее: «Связь финансов и
экономики, гибкость и оборотоспособность
данной части имущества и связанная
с этим возможность злоупотреблений
требует, чтобы государственные
финансы регламентировались специальными
государственными нормами. Эти нормы
дают возможность 1) распоряжаться
средствами в достаточном их
количестве (правила, регулирующие
доходы); 2) точно учитывать движение
средств (казначейские правила); 3) обеспечивать
их использование в соответствии
с волей народа и в общих
интересах (бюджетные правила). Эти
нормы влияют на все стороны
жизни — экономики и политики,
составляют самостоятельную отрасль
права.
Таким образом, финансы
являются неотъемлемым связующим
звеном между созданием и использованием
национального дохода. Финансы, воздействуя
на производство, распределение
и потребление, носят объективный
характер. Они выражают определённую
сферу производственных отношений
и относятся к базисной категории[4].
Сущность финансов
проявляется в их функциях[5].
Финансы выполняют
следующие основные функции: распределительную,
контрольную, стабилизирующую и
регулирующую (стимулирующую). Эти функции
осуществляются финансами одновременно.
Каждая финансовая операция означает
распределение общественного продукта
и национального дохода и контроль
за этим распределением.
Распределительная — посредством
финансов распределяется и перераспределяется
внутренний валовый доход, благодаря чему
денежные средства поступают в распределение
государства, муниципалитета; Контрольная
— заключается в их способности отслеживать
весь ход распределительного процесса,
также расходование по целевому назначению
денежных средств, поступающих из федерального
бюджета; Стабилизирующая — вмешательство
государства в процесс воспроизводства
через финансы (налоги, государственные
кредиты и т. д.). Государство воздействует
на воспроизводительный процесс через
финансирование отдельных предприятий,
проведение налоговой политики; Регулиующая
— обеспечение граждан стабильными экономическими
и социальными условиями.
Необходимость использования
финансов, финансовых институтов
обусловила осуществление государством
и муниципальными образованиями
специфического рода деятельности
– финансовой деятельности.
1.2 Контроль как функция
правового регулирования
Одна из основных
функций государственного управления
– создание и поддержание эффективной
финансовой системы и, соответственно,
становление системы осуществления
финансового контроля.
Правовое регулирование
совершенно справедливо характеризуется
как специфическая управленческая
деятельность, где конкретные ее
формы в их юридическом аспекте
органически связаны с правовыми
формами деятельности государственной:
правотворческой, правоприменительной,
контрольно-надзорной.
Таким образом, контрольно-надзорную
деятельность следует рассматривать,
с одной стороны, как специфическую
правовую форму управленческой
деятельности органов государства,
а с другой — как организационно-юридическое
средство обеспечения законности
в управленческой деятельности.
Контроль дает информацию,
позволяющую судить о состоянии
законности в аппарате государственного
управления (сейчас по Конституции
РФ иначе). С помощью контроля
за содержанием и направленностью
деятельности аппарата управления
в целом, отдельных его частей
обеспечивается исполнение правовых
актов, регулирующих общественные
отношения в различных сферах
организации общественной жизни.
Регулярный контроль повышает
ответственность государственных
служащих за своевременное и
высококачественное выполнение
своих обязанностей. В процессе
проведения контроля проверяется
соответствие актов управления
Конституции РФ и другим законам,
а в необходимых случаях принимаются
меры к восстановлению такого
соответствия.
Контроль играет важную
роль в укреплении государственной
дисциплины и законности при
формировании органов государства,при
планировании, реализации правотворческих,
правоприменительных и правоохранительных
полномочий. Он — одно из важнейших
средств предупреждения нарушений
закона, обнаружения незаконных
действий или ошибок при применении
закона одно из средств необходимых
для применения мер, способствующих
строгому соблюдению закона в
государственном аппарате.
Вместе с тем контроль
имеет свое самостоятельное место
в системе форм осуществления
государственного руководства обществом
и в этом плане его рассматривают
как специфическую правовую форму,
которая, как и всякая другая
правовая форма (правотворчество, правоприменение),
имеет свое социальное назначение
и соответствующие функции.
Активная, творчески организуемая
роль финансового контроля проявляется
в его собственных функциях. Как
фактор, обеспечивающий нормальное
действие социальной системы, эта
контрольная деятельность использует
правовые средства воздействия
на общественные отношения через
функции: выявления отклонения, анализа
причин отклонения, коррекции деятельности
объекта контроля, превенции и
правоохраны.
Выявление отклоненийвключает
в себя широкий спектр деятельности. Это
— установление отклонений в исполнении
законов в части использования средств
государственного бюджета; отклонения
в формировании доходной части и использовании
расходной части бюджета; отклонения в
сфере финансовой деятельности министерств,
ведомств, предприятий и организаций.
Анализ причин отклонений.Эта
функция предполагает исследование фактов,
определивших то или иное отклонение,
установление персоналий, ответственных
за отклонение. «Контроль, — отмечает
В. Г. Афанасьев, — это труд по наблюдению
и проверке соответствия процесса функционирования
объекта принятым управленческим решениям
— законам, планам, нормам, стандартам,
правилам, приказам и т. д.; выявлению результатов
воздействия субъекта на объект, допущенных
отклонении управленческих решений, от
принятых принципов организации и регулирования.
Выявляя отклонения и их причины, работники
контроля определяют пути коррегирования
организации объекта управления, способов
воздействия на объект с целью преодоления
отклонений, устранения препятстви и на
пути оптимального функционирования системы»[6].
Функция коррекции заключается
в разработке предложений по устранению
выявленных отклонений в процессе формирования
и исполнениябюджета, а также процессе
финансово-хозяйственнойдеятельности
предприятий и организаций. В большей
степени она проявляется в контрольной
деятельности органов государственного
управления.
Как правовая форма
контрольная деятельность является
составной частью управляющего
блока механизма правореализации.
Она вклинивается в правореализационные
процессы с целью обеспечения
их точности, соответствия требованиям
законности и служит важным
организационно-юридическим способом
управления процессами применения
права.
Контрольная деятельность
играет роль своеобразного барьера,
направляющего процесс исполнения
управленческих решений по идеальному,
конструктивному, технологическому
каналу, чем и определяется активная
организующая роль контроля. В
этом смысле сущность контроля
состоит в выявлении соответствия
деятельности тех или иных
органов и лиц поставленным
перед ними задачам, результатам
воздействия субъектов управления
на управляемые объекты, отклонений
от поставленных целей и способов
их достижения, а также их, причин,
чтобы создавать предпосылки
для глубокого знания и корректировки
процессов управления.
Функция превенции.Важной предпосылкой
развития и основой укрепления эффективности
контрольной деятельности является профилактическая
работа для предупреждения правонарушений.
Цель профилактики — выявление причин
и условий совершения правонарушений
и их последующее устранение с целью недопущения
новых противоправных действий, снижения
их уровня в обществе.
Функция правоохраны. Контрольная
деятельность органов государства является
в значительной мере правоохранительной,
хотя и не сводится только к ней. Как средство
обеспечения законности эта функция направлена
на пресечение неправомерных действий
должностных лиц и граждан, виновных в
недостатках и нарушениях, и связана с
привлечением к юридической ответственности,
а также применением к этим субъектам
мер государственного или общественного
воздействия.
Юридическая природа
контроля обнаруживается в том,
что он осуществляется уполномоченными
субъектами. Операции с нормами
права в контрольном процессе
совершает строго установленный
круг органов государства и
должностных лиц. Конкретный состав
и объем компетенции каждого из уполномоченных
участников контрольного процесса закреплен
соответствующим законодательством, фиксирующим,
кто может быть субъектом процесса, что
он должен делать и каким образом обязан
осуществлять свои должностные функции.
Характеристика контроля
как правовой формы деятельности
определяется также и тем, что
все его результаты должны
всегда оформляться в соответствующих
официальных правовых актах-документах.
Реализуя свою властную компетенцию,
контрольные органы и их должностные
лица принимают определенные
решения, которые облекаются в
форму официального правового
документа. Юридические основания
для принятия контрольными органами
актов правового характера предусмотрены
актами, определяющими их компетенцию.
В правовом акте контрольного
органа наряду с правоохранительной
проявляется и управленческая
сущность, ибо,являясь формой поднормативного
правового регулирования, акт контрольного
органа своим властным организующим
воздействием определенным образом
вторгается в отношения, уже сложившиеся
до него, изменяет их, преобразует
в соответствии с целями, заложенными
в нормах права. Если же при
правовой оценке деятельности
подконтрольного объекта обнаружится
неправомерное поведение, приходят
в действие правоохранительные
средства.
Анализируя свойства
и признаки правовых актов
органов, можно классифицировать
их по различным основаниям:
а) по органам, принимающим
акты;
б) по юридическим свойствам
контрольных актов;
в) по их предметной
направленности.
По своей форме правовые
акты контрольных органов могут
быть самыми разнообразными.
Динамику контрольной
деятельности обеспечивают так
называемые служебные документы,
выполняющие вспомогательную, промежуточную
или информационную функцию. К
их числу можно отнести: приказ
на совершение контрольных действий,
план контрольных мероприятий, статистические
отчеты, акты ревизий, заключения
экспертов и др.
Правовые акты контрольных
органов должны отвечать определенным
требованиям. Среди них — строгая
подзаконность, обоснованность: выявленные
факты должны быть доказанными,
обладать признаками относимости,
полноты и достоверности.